TAP como modelo de funcionamento como um instituto público, com a natureza de estabelecimento público | Carolina de Deus Pinheiro, Inês de Albuquerque Fevereiro, Maria Leonor Barreto
Simulação de Direito
Administrativo I
“O pacote de batatas
fritas que era o jantar”
Modelo de
funcionamento como um instituto público, com a natureza de estabelecimento
público
Serve o presente
documento, realizado pelas alunas da subturma 15, da Turma B, Carolina de Deus
Pinheiro, Inês de Albuquerque Fevereiro, Maria Leonor Barreto, como defesa ao
modelo de funcionamento da TAP como um instituto público, com a natureza de
estabelecimento público, dado que a nosso ver este modelo é o mais eficiente.
Breve análise
histórica da aviação
Em 1928, um ato único
sobressaiu em Lisboa, foi registado o primeiro avião comercial português.
Todavia, somente na década de 30 é que a aviação ganhou uma maior importância
em Portugal.
Em 1941, passou a
vigorar uma outra companhia, a SATA – Sociedade Açoreana de Transportes
Aéreos - que assegurava a ligação entre o arquipélago dos Açores e o
continente.
Passados 4 anos,
nasceu a TAP - Transportes Aéreos Portugueses - com a criação do secretariado
da aeronáutica civil, ao abrigo do Decreto-Lei nº339/67 que criou o serviço
denominado como Transportes Aéreos Portugueses.
As companhias aéreas
portuguesas tornaram-se cada vez mais ambiciosas, tendo como principal objetivo
a obtenção de lucro no transporte tanto de pessoas como de mercadorias, a nível
nacional e internacional. A TAP tornou-se na principal companhia aérea
portuguesa.
Regime Jurídico
atual da TAP-Air Portugal
Atualmente, a TAP é constituída por 50% de capitais
provenientes do Estado (através da PARPÚBLICA), sendo os outros 50% repartidos
entre a empresa privada Atlantic Gateway (45%) e os restantes acionistas
minoritários (5%).
De acordo com o decreto-lei
nº133/2013, a TAP pertence ao setor público empresarial e encontra-se regida
pelo regime jurídico presente no mesmo diploma, pelo seu estatuto, e
supletivamente pelo direito privado, nomeadamente o Código das Sociedades
Comerciais (artigo 5º/1 DL nº133/2013).
Sendo assim, considera-se a TAP
como uma empresa participada que presta um serviço de interesse geral
(transporte aéreo de passageiros), segundo o artigo 7º do DL Nº133/2013, uma
vez que o Estado é acionista na empresa privada TAP, sem exercer influência
dominante, como conseguimos apurar do artigo 9º do mesmo diploma.
No entanto,
devido ao facto de o Estado através da PARPÚBLICA deter 50% do capital social,
é ele que indiretamente exerce a função acionista, de acordo com o artigo 37º
do DL nº133/2013, e nos termos dos artigos 38º (correspondentes a poderes de
superintendência) e 25º (que lhe atribuem poderes de tutela). Isto permite ao
Governo controlar e orientar os capitais que detém dentro da empresa, mas nunca
determinar o modo de funcionamento da mesma.
Desta
maneira, compreendemos que estamos perante a administração indireta do Estado,
tal como ela vem descrita no artigo 199º/d) da Constituição da República
Portuguesa, de acordo com a opinião do Professor Doutor Freitas do Amaral.
Todavia, tal não parece ser o entendimento do Professor Doutor Vasco Pereira da
Silva, que defende que por não estarmos perante uma verdadeira maioria de
capitais sociais públicos, deve enquadrar-se automaticamente na administração
sob forma jurídico-privada.
Ora, o
que vai determinar a maior ou menor influência do Estado na gestão da TAP é a
importância da sua representação no órgão da administração, que é aquele que
efetivamente goza de autonomia nos poderes de gestão (artigo 25º do DL
nº133/2013).
Convém ainda
referir que estamos perante uma empresa participada encarregue da gestão de um
serviço de interesse económico geral, orientada pelos princípios enunciados no
artigo 55º e que deve atuar nos termos do artigo 48º.
Apresentado o quadro geral da TAP,
cabe-nos agora evidenciar os problemas subjacentes ao modelo adotado.
Em primeiro lugar, muitos são os
factos que revelam uma violação dos princípios orientadores da prestação de
serviço público ou de interesse económico geral ao qual se encontra vinculada
esta empresa participada como já antes referido. Com efeito, são inúmeras as
queixas relativas ao número reduzido de voos que fazem a ligação entre o
continente português e as regiões autónomas da Madeira e Açores, às quais se
acrescenta a indignação perante os elevados preços que são praticados. Também
se questiona a gestão eficaz do serviço em termos qualitativos, em razão do
tratamento dado aos utilizadores em casos de adiamento de voos, a negligência
apontada face às questões ambientais ou ainda o pouco controlo que é feito aos
funcionários, na medida em que já surgiu um processo relativo à participação de
uma funcionária da TAP numa rede de tráfico humano.
De seguida, analisaremos o papel
efetivo do Governo na gestão desta empresa:
Com a recompra da TAP, o Estado recuperou o
controlo estratégico, mas perdeu direitos económicos, além de assumir maiores
responsabilidades na capitalização e no financiamento da empresa.
Apesar de ter 50% do capital, o Estado detém apenas
5% dos direitos económicos e é responsável por capitalizar a empresa
sempre que os capitais próprios desçam abaixo do valor negativo de 571,3
milhões de euros, o que ocorreu em 2018. Ou seja, o Estado, através da
Parpública, pode ser chamado a aumentar o capital da TAP. Além disso, caso
exista incumprimento dos acordos, a Parpública terá de pagar ao acionista
privado, 217,5 milhões de euros, no mínimo. Deste modo, tornam-se evidentes os
riscos inerentes às obrigações assumidas pelo Estado.
Ao retomar 50% do capital social da empresa da TAP,
tem que se ter em devida conta os interesses nacionais, caso contrário, a
reversão da privatização é uma inutilidade total.
Porém, não se verifica tal coisa, pois só os
privados é que mandam, resultado da composição do Conselho de Administração. Na
verdade, o Conselho de Administração é composto por doze membros, metade
nomeada pelo Governo, a outra metade nomeada pela Atlantic Gateway. Dos doze
membros, nove pertencem à comissão não executiva, e os restantes três à
comissão executiva. No que diz respeito à comissão executiva, dois membros
pertencem à Atlantic Gateway, e um ao Governo. Oportuno se torna dizer que a
comissão executiva é, portanto, maioritariamente privada, estando, assim, a
gestão da empresa entregue ao consórcio privado Neelman/Barbosa. Por sua vez, o
Estado tem muito pouco voto na matéria no que diz respeito à aplicação do plano
estratégico da empresa, já aprovado. Ou seja, em matérias como rotas, compra de
aviões e gestão corrente, o Governo não tem poder de facto.
Sublinhe-se que o Estado apesar de, teoricamente,
ter ganho o controlo pela estratégia da empresa e a monitorização mais
frequente dos resultados, na prática tem um controlo muito reduzido. Na
realidade a empresa está perante uma gestão privada. A gestão é liderada por
Antonoaldo Neves, nomeado pelo consórcio privado. Esta gestão tem contribuído
para agravar a situação financeira da TAP, nomeadamente através da atribuição
de prémios de desempenho a um grupo limitado de 180 colaboradores, gastando com
isso mais de um milhão de euros.
O próprio Presidente da República veio a público
reforçar aquela que deve ser a posição do Governo, ao defender enquanto
detentor de 50% do capital da TAP, o Estado ‘’tem de acompanhar com cuidado
toda a gestão’’ da empresa, incluindo as remunerações e os prémios.
Figura 1 - Manifestação
A atribuição de prémios, em ano de prejuízos
históricos, apanhou o país e o Governo de surpresa. Isto apesar de o Estado ser
detentor de 50% do capital da companhia aérea. Uma situação que Luís Marques
Mendes resumiu numa palavra: ´desastre’’. Cumpre salientar que estamos perante
um caso de nacionalização de prejuízos e privatização de lucros, visto que,
neste momento, a TAP é privada nos seus atos de gestão, mas é pública se
precisar de Capital.
Em 2018, a TAP registou prejuízos de 118 milhões de
euros que agravou o seu capital próprio negativo de 476 milhões de euros para
618 milhões de euros. Teve, além disso, prejuízos operacionais de 44 milhões de
euros. Ou seja, a TAP está tecnicamente falida e em 2018 até registou perdas no
seu negócio central. Não se pode, por isso, dizer que a empresa esteja a ser
bem gerida.
À vista do exposto, conclui-se que com a recompra
da TAP, o Estado recuperou controlo estratégico, mas perdeu direitos
económicos, além de assumir maiores responsabilidades na capitalização e no
financiamento da empresa. O processo de recomposição do capital social da TAP
SGPS não conduziu ao resultado mais eficiente. Com efeito, não foi obtido o
consenso necessário dos decisores públicos, tendo as sucessivas alterações
contratuais agravado as responsabilidades do Estado e aumentado a sua exposição
às contingências adversas da empresa.
De tudo aquilo que foi agora exposto, retiramos as
seguintes conclusões:
·
O modelo atual não permite ao Estado prosseguir verdadeiramente o interesse
público com respeito do artigo 55º do DL 133/2013, na medida em que a sua
participação na TAP sem influência dominante está configurada de maneira a
intervir de forma minoritária e sem relevo; ao mesmo tempo que continua a
ser a parte mais sujeita aos riscos financeiros (por deter a maior parte do
capital social da empresa participada) sem que as outras partes sejam responsabilizadas
como o deveriam ser. Torna-se assim quase absurdo falar de um poder de gestão
do Estado.
A isso, acresce o
facto dos poderes de superintendência e de tutela se exercerem apenas na parte
do capital social que lhes corresponde, o que dificulta o respeito
efetivo do artigo 55º. Tais poderes decorrem habitualmente da administração
indireta, mas aqui tornam-se exíguos e na prática inexistentes por nos
encontrarmos na administração sob forma jurídico-privada. Esta fórmula
organizativa, que deveria responder pela sua flexibilidade e eficiência, acaba
por se revelar gravemente negativa, por se mostrar incapaz de colocar em
primeiro lugar os interesses públicos.
·
Inserir o transporte aéreo de passageiros no setor público empresarial
atribui caráter empresarial e uma forte dimensão económica ao serviço público
em questão. No entanto, para nós trata-se de uma prestação aos indivíduos com
forte cariz social geral, tão forte que essa dimensão se sobrepõe à dimensão
económica, de tal modo que deveria não estar inserida num modelo sujeito a
tantas modificações em função de vertentes internas e externas que podem
comprometer a realização eficaz do serviço em questão de forma geral.
Perante tudo
o que foi dito anteriormente, compreendemos que é imperativo alterar o regime
jurídico da TAP.
Quais os critérios para a alteração da natureza jurídica da TAP e a sua
estrutura organizativa consequente?
Os critérios
de adequação e racionalização das estruturas assumem toda a relevância na
organização administrativa, na medida em que condicionam e interferem na sua
atividade para que se servir continuamente e numa lógica maximizadora as
pessoas e estar ao serviço destas. De facto, a desorganização e
os excessos organizativos, têm um custo para a coletividade por desvio de
recursos que dispersam a atenção do serviço às pessoas. Para além disso, não
são passíveis de justificação se não forem também idóneas a produzir resultados
e a cumprir os fins que lhe são devidos no serviço às pessoas.
Disto resulta
que a ausência de uma efetiva parametrização organizativa por exigências de
eficiência e boa administração poderá conduzir a um funcionamento anormal e
deficiente dos serviços que seja gerador de danos, sem permitir a identificação
de um concreto funcionário responsável ou de um autor individualizável, caso em
que se fala em “culpa de serviço” ou em “falta de serviço”
Acreditamos,
pelas várias razões já referidas, que é esse o problema de fundo da TAP: a
essencialidade do serviço que presta, a necessidade de uma intervenção
diferente do Estado e a procura de uma maior eficiência tornam imperativo pôr
fim à situação atual e optar por outro tipo de entidade que responda melhor à
prossecução dos interesses públicos.
Desde logo, coloca-se a questão sobre o peso do
serviço disponibilizado em causa: o transporte aéreo. Com efeito, nos dias de
hoje, onde a globalização se faz sentir em todos os domínios da sociedade, as
relações sociais tanto a nível pessoal como a nível profissional encontram-se espalhadas,
e a necessidade de meios de aproximação entre as pessoas pode facilmente ser
considerada como uma verdadeira missão pública, inalienável ao Estado de
Direito.
Aquilo que se pretende através da escolha
adequada do tipo de entidade que deve constituir a TAP é a defesa desta
Companhia de Bandeira e a sua integração na estratégia de desenvolvimento de
Portugal em toda a sua dimensão, enquanto âncora fundamental para o turismo e
de ligação às comunidades portuguesas no estrangeiro e no próprio território,
com especial relevo para as ligações entre Portugal continental e as Regiões
Autónomas;
A nosso ver, a solução passa por adotar o modelo de
instituto público, e de maneira mais específica, sob forma de estabelecimento
público.
Breve análise
histórica dos institutos públicos:
No século XX,
como resultado da grave depressão económica do final dos anos vinte, das duas
guerras mundiais e da adoção de um Estado de bem-estar, determinou-se um
significativo aumento das necessidades coletivas, cujas satisfações passaram a
competir ao setor público, por isso houve uma extensão das atribuições do
Estado às áreas económicas, sociais, culturais e ambientais.
Assim sendo,
tornou-se insustentável que a satisfação das necessidades coletivas ficasse
somente a cargo do Estado, das autarquias locais ou das entidades
concessionárias, logo, o Estado teve de repartir tais fins por entidades
públicas que ele próprio cria.
Deste modo,
nasceram os institutos públicos devido ao desenvolvimento progressivo da função
administrativa, decorrente da passagem do modelo de Estado liberal para o
Estado social de direito, que originou uma revolução na estrutura da
administração pública.
Por outro
lado, estes institutos são provenientes de um fenómeno de descentralização, no
sentido técnico-jurídico, e encontram-se sujeitos a uma intervenção
intersubjetiva por parte de outra entidade pública.
Os institutos
públicos são um conjunto heterogéneo de pessoas coletivas, de
tipo-institucional, criadas pelo Estado ou outra pessoa coletiva pública, com o
fim de assegurar o desempenho de determinadas funções administrativas de
carácter não empresarial, pertencentes ao Estado ou a outra pessoa coletiva
pública, segundo o artigo 8º da Lei-Quadro dos Institutos Públicos.
A
heterogeneidade destes institutos admite que são institutos públicos,
independentemente da sua designação, os serviços e os fundos pertencentes ao
Estado e às regiões autónomas.
Os institutos
públicos
Na vertente
teórica dos institutos públicos, é importante distinguir administração direta
do Estado de administração indireta do Estado, uma vez que os institutos
públicos pertencem à administração indireta do Estado.
Ora, quando
se diz que os fins do Estado são prosseguidos de forma direta e imediata, isto
é, pelo Estado e sob a direção do Governo, trata-se da administração direta
estadual. Nesta administração integram-se os diferentes órgãos e os serviços
públicos.
Em
contrapartida, na administração estadual indireta, os fins são prosseguidos de
forma indireta e mediata por outras entidades que não o próprio Estado. Logo,
estas entidades têm autonomia têm personalidade jurídica.
É ainda de
sublinhar que, pelo facto de a atividade ser desenvolvida no interesse do
Estado, este, em contrapartida tem poderes de intervenção sobre essas entidades
e organismos.
Deste
maneira, temos de realizar a distinção entre as pessoas coletivas que possuem
personalidade jurídica de direito público e as que não possuem, sendo duas
categorias facilmente distinguíveis:
Por um lado,
existem os institutos públicos, que desenvolvem atividades
indispensáveis para a administração pública e não têm fins lucrativos, e
existem três espécies, podendo ser serviços personalizados, ou fundações
públicas, ou estabelecimentos públicos.
Por outro
lado, existem as empresas públicas que têm uma autonomia administrativa,
no entanto, é o Estado que as cria e que decide as suas competências, entre
outras situações. Assim, desenvolvem atividades económicas, tendo, por isso,
fins lucrativos.
Em
consequência do nosso modelo de análise versar sobre os institutos públicos com
natureza dos estabelecimentos públicos, iremos concentramos-mos numa análise
mais focada dos mesmos.
O senhor
Professor Marcelo Rebelo Sousa refere-se aos institutos públicos como pessoas
coletivas institucionais sem fins lucrativos, que são, regra geral, simples,
sem base territorial, de fins específicos, altruísticos, e a realização dos
respetivos fins pode ser efetivada mediante prestações individualizadas ou de
modo não individualizado.
Por sua vez,
o Professor Freitas do Amaral define os institutos públicos como uma pessoa
coletiva pública, de tipo-institucional, criada para assegurar o desempenho de
determinadas funções administrativas de caráter não empresarial, pertencentes
ao Estado ou a outra pessoa coletiva pública, esta definição vai de acordo com
o diploma da Lei-Quadro dos Institutos Públicos, nos seus artigos 3º/4 e
4º/1.
Existem
elementos imperativos nas instituições públicas como serem pessoas coletivas
públicas dotadas de personalidade jurídica de direito público (ou com as
estruturas orgânicas da administração meramente dotadas de autonomia ou com
entidades de personalidade de direito privado). Outro elemento é o seu
substrato ser uma instituição que assenta numa organização de caráter material,
as suas atribuições não pode ser indetermináveis ou terem uma multiplicidade de
fins, somente podem tratar de matérias que lhes sejam conferidas pela lei.
A última
espécie são os estabelecimentos públicos, que são entidades públicas de caráter
cultural ou social, organizados como serviços abertos ao público e destinados a
efetuar prestações individuais à generalidade dos cidadãos que delas careçam.
Desta forma, tem personalidade jurídica e autonomia, sendo serviços abertos ao
público.
Para compreendermos
totalmente a dimensão teórica dos institutos públicos é necessário reconhecer a
natureza jurídica do substrato dos mesmos.
Todavia, a
doutrina maioritária, considera os institutos públicos como um substrato
institucional autónomo, no qual a lei lhe confere personalidade jurídica.
Segundo, Freitas do Amaral e Marcello Caetano considera-se que é um instituto
distinto do Estado, que para além de prosseguir os interesses públicos
estaduais, pode prosseguir interesses públicos próprios, dentro de certos
limites.
Lei-Quadro dos
Institutos Públicos - Lei nº3/2004 de 15 de janeiro
O
regime jurídico dos institutos públicos é regulado na Lei nº3/2004 de 15 de
janeiro, ou denominada como Lei-Quadro dos Institutos Públicos.
A
designação “Lei-quadro” não significa que estamos perante uma lei de valor
reforçada, ou seja, que deva ser respeitada como lei de enquadramento pelos
específicos atos legislativos correspondentes às leis orgânicas dos institutos
públicos. Somente constituem leis com valor reforçado, aquelas que sejam
pressupostos normativos de outras normas, nos termos do artigo 112º/3.
Desta
maneira, a Constituição da República Portuguesa, não prevê que o regime
jurídico dos institutos públicos constitua objeto de uma lei de enquadramento,
cujas opções se imponham ao legislador ordinário, em cada lei.
Analisando,
assim, a presente a Lei-Quadro dos Institutos Públicos, nos termos dos artigos
1º e 2º, estabelece-se os princípios e as normas pelos quais se regem os
institutos, que integram a administração Indireta do Estado e das Regiões
Autónomas.
Nos termos do
artigo 3º/4 e 4º/1 averiguamos que os institutos públicos são uma pessoa
coletiva pública, logo, caracteriza-se por ser dotada de personalidade jurídica
(art.3.º/1 da LQIP).
Ora, estes institutos
são criados mediante um ato legislativo, a partir do disposto do artigo 9.º/1,
e ainda modificados ou extintos por um ato de valor igual ou superior ao que os
tenha criado (art.16.º/3 da LQIP).
É importante
realçar a importância do artigo 10º, uma vez que traduz os requisitos e
processos de criação, estes requisitos são cumulativos e correspondem à
necessidade de criação de um novo organismo para consecução dos objetivos
visados.
Os
institutos públicos, são uma entidade criada para assegurar o desempenho
de funções administrativas determinadas (art.8.º LQIP), por outras
palavras, não há institutos públicos para o desempenho de funções privadas, nem
para o desempenho de funções públicas não administrativas e as atribuições dos
institutos públicos não podem ser indeterminadas, não podem abranger uma
multiplicidade genérica de fins.
Mais, os institutos
públicos só podem tratar de matérias que especificamente lhes sejam cometidas
por lei (art.8.º/3 da LQIP). Além disso, as funções desempenhadas pelos
institutos públicos hão de ser atividades de carácter não empresarial
(art.3.º/3 da LQIP).
Acerca dos órgãos, os
institutos possuem órgãos próprios,
dos quais o
principal é, em
regra, um conselho diretivo, conforme previsto no artigo 18º.
Estão sujeitos ao regime de incompatibilidade de cargos públicos, pelo artigo
6º/2/f), e o próprio regime laboral traduz que os trabalhadores exercem funções
públicas, pelo artigo 6º/2/b).
Estes institutos
públicos, adotam, para o órgão de direção, um modelo de um conselho diretivo,
segundo o artigo 17º/1/a), sendo que os institutos são dotados de autonomia
administrativa e financeira e dispõem ainda, obrigatoriamente, de um fiscal
único, a partir do 17º/1/b).
Para além dos órgãos
mencionados, os institutos públicos ainda contém serviços indispensáveis à
prossecução das suas próprias atribuições. Assim, a sua organização interna
deve possuir uma estrutura pouco hierarquizada e flexível, privilegiando as
estruturas matriciais, como analisamos no disposto do artigo 33º.
Neste diploma, ainda
analisamos uma norma que visa evitar a fuga para o direito privado, ao proibir
que os institutos públicos criem ou participem na criação de entes de direito
privado, nos termos do artigo 13º.
A respeito da
relação entre os institutos públicos e os governos, o artigo 41º estabelece
diversos tipos de tutela, nomeadamente a tutela integrativa (presente no artigo
5º/2/a) e 5º/2/b)), a tutela sancionatória (artigo 8º/a)) e a tutela inspetiva
(artigo 8º/b)).
Face aos
poderes de superintendência, que consistem em definir os objetivos e guiar a
atuação das pessoas coletivas públicas de fins singulares colocadas por lei na
sua dependência, analisamos o artigo 199º/d) da CRP, e mais concretamente o
artigo 42º da LQIP, na qual se prevê que o governo da tutela estabelece as
metas através de diretivas.
Quanto aos
funcionários, considera-se que os institutos públicos podem adotar o regime
jurídico da função pública, nos casos em que a especificidade do organismo ou
dos postos do trabalho o justificam, segundo o artigo 46º da LQIP, logo a
maioria do pessoal seria funcionário público. Por outro lado, podem adotar o
regime do contrato individual de trabalho, segundo o artigo 34º da LQIP.
Finalmente,
os institutos públicos desempenham funções pertencentes ao Estado ou a outra
pessoa coletiva pública, sendo abrangidos pela designação “Instituto, IP” nos
termos do artigo 51º da LQIP. Assim, podem conceder ou delegar algumas das suas
atribuições a entidades privadas, com os poderes necessários para tal efeito,
nos termos do artigo 53º e 54º.
Vantagens e
Desvantagens dos Institutos Públicos:
No nosso ponto de vista, o modelo
de funcionamento da TAP num instituto público com natureza de estabelecimento
público, apresenta diversas vantagens, sem prejuízo da possibilidade de
existirem imperfeições como em qualquer outro modelo.
Deste modo, como sabemos, os institutos
surgem como forma de organizar a satisfação de necessidades coletivas de
forma mais heterogénea e inovadora, pelo poder público. O Estado tem vindo a
apoiar estas entidades pela sua forma mais atualizada de realização de tarefas
e de assegurar os fins públicos, principalmente pela sua grande capacidade de
ação.
Portugal, é um Estado de Direito que
respeita e procura o investimento estrangeiro, e como todos sabem, a TAP é um
grupo de uma enorme importância estratégica para o país.
Como o Governo não é capaz de intervir e
fazer valer o seu peso de capital social da TAP, aparenta que só tem esses 50%
para cobrir prejuízos eventuais, em vez de defender os sentimentos fortes que
todos os portugueses sentem pela TAP ou até ter poder nas matérias de rotas,
compras de aviões e a mera gestão corrente.
Assim, a TAP deve ser transformada, como um
instituto público com natureza de estabelecimento público, uma vez que assim
não estará mais o país completamente desprotegido em relação ao futuro da
empresa.
Como resulta do que se expôs, defendemos
para a TAP o modelo de organização dos institutos públicos, no qual se iria
prever um órgão de direção e um conselho diretivo (artigo 17º/1/a) da LQIP),
tal como um fiscal único (artigo 17º/1/b) da LQIP. Todavia, podem existir mais
órgãos, como os de natureza consultiva ou participativa, desde que estejam
previstos no diploma, segundo o artigo 17º/ da LQIP.
- O conselho diretivo
é responsável pelos serviços e atuações do instituto, nos termos do artigo
18º da LQIP, estando elencadas as suas competências no artigo 21º da
LQIP.
- O fiscal único é o
responsável pelo controlo da legalidade, regularidade e boa gestão
financeira e patrimonial do instituto, segundo o artigo 26º da LQIP, tendo
as suas competências discriminadas no artigo 28º da LQIP.
- O conselho consultivo dá o apoio ao conselho diretivo nas suas
atuações mediante recomendações (artigo 29º da LQIP).
Desta maneira, a TAP iria dispor dos órgãos
indispensáveis à prossecução das suas atribuições, tendo assim uma estrutura
interna pouco hierarquizada e mais flexível.
Por outro lado, pode recorrer a serviços
externos, sempre que necessite de um maior controlo e mais eficiente dos custos
e da qualidade do serviço prestado, ao abrigo do artigo 33º da LQIP.
Acerca dos
funcionários, é conhecido que os tripulantes contratados pela TAP auferem
apenas mais 13 euros que o salário mínimo nacional estipulado para 2018.
Acresce que, a TAP, tem vindo a ser constantemente alvo de críticas por não
cumprir a lei relativamente a “direitos de parentalidade”, ou “não reconhecer
acidentes de trabalho que afetam os tripulantes de cabine”, e ainda por a
gestão executiva “fazer valer as suas intenções de destruir os direitos e
garantias existentes”.
Sendo que a TAP que é uma companhia muito
importante, pelos turistas que traz a Portugal tal como por ser uma ligação
entre o continente e as regiões autónomas, por isso tem de prosseguir o
interesse público, enquanto assegura os direitos sociais dos seus funcionários.
Como estamos perante um instituto público,
em termos laborais poderá seguir-se o regime da função pública e, sem prejuízo,
o regime da contratação privada.
O regime do contrato
individual de trabalho, irá trazer inúmeras vantagens, uma vez que o
recrutamento irá ter igualdade de condições e de oportunidades de candidatos e
fundamentação da decisão, nos termos do artigo 34º/3/b) e 34º/3/c), tal como o
regime da função pública emprega vantagens para os trabalhadores.
Este reconhecimento
dos regimes jurídicos da função pública e/ou do contrato individual de trabalho
demonstram que os institutos públicos, são, sem dúvida, um excelente modelo
para os funcionários.
Poderiam igualmente
estar sujeitos ao regime de funcionários públicos, respondendo pelos atos ou
omissões que praticarem no exercício das suas funções de subordinação exclusiva
ao interesse público.
Sem prejuízo das
vantagens do contrato individual de trabalho, existem diversos benefícios do
estatuto do funcionário público, tais como:
1. A categoria remuneratória de um profissional é
definida em função do cargo para o qual é contratado e ainda do nível de
formação, logo os salários estão tabelados e fixados.
2. Podem aceder aos concursos públicos internos, ou
seja, podendo efetuar um pedido de mobilidade para outra função ou departamento
da administração pública, traduzindo-se numa possibilidade de progressão de
carreira.
3. Condições igualitárias de oportunidades no
trabalho.
4. As horas de trabalho vão corresponder,
aproximadamente, a 8 horas diárias e 40 horas semanais.
5. A remuneração deve ser aumentada em termos de 15% a
25%, quando o trabalho é de natureza noturna.
6. Estão abrangidos pelo regime de proteção da ADSE.
7. Os despedimentos só podem ocorrer por motivos
disciplinar, por acordo ou piores justa causa.
8. Os funcionários não podem ter a sua remuneração
diminuída ou ser reduzidos no escalão.
Outra
vantagem ao ser instituto público, é que já não teriam de pagar impostos ao
Estado como fosse empresas públicas (nos termos do artigo 14º/2 da LQIP).
A TAP tem de
se manter como uma entidade de referência e estratégica para o país, “Quem quer
que entre num avião da TAP sente que está a entrar em Portugal.”, para além de
que presta um serviço público – o transporte aéreo dos passageiros – com um
enorme caráter social. Por esta razão, a TAP pode ser integrada nos
estabelecimentos públicos.
A TAP tem uma
atribuição social no caráter do interesse coletivo consagrado no artigo 44º da
CRP, assim, para a prossecução desse fim remetemos para o artigo 9º da CRP.
Todavia, como
em todos os modelos existem inconvenientes, e nestes casos poderiam ser de
entrave a uma gestão célere e eficiente, visto que aplicação das regras da
administração pública à TAP poderia causar uma forte rigidez no
funcionamento.
No entanto, e
tendo em conta que o regime atual da TAP apresenta várias falhas, preferimos o
modelo dos institutos públicos com a natureza dos estabelecimentos públicos,
por nunca perder de vista a essencialidade do serviço que fornece.
A transição
de um modelo para o outro teria evidentemente de ser acompanhada de garantias
de continuidade da prestação de serviços, ainda que a título transitório.
Também se imporia assegurar a transparência na identificação das estruturas
administrativas que passariam a assegurar as funções anteriormente exercidas,
assim como a previsão de regimes transitórios.
De modo
particular, dizendo respeito à reorganização das estruturas administrativas que
contribuam para a prestação de serviços públicos de execução continuada, como
são os serviços de transporte aéreo de passageiros, importaria acautelar um
período razoável de transição entre o antigo e o novo regime sob pena de
violação do princípio da segurança jurídica na sua dimensão de proibição da
retrospetividade.
Concluindo, o
mais importante é prestar o interesse público e coletivo, e não prosseguir
outros interesses, para a TAP continuar a ser uma companhia de bandeira, um
património do país, por isso, na forma de instituto público com a natureza de
estabelecimento público seria capaz de manter a empresa de referência, para a
entidade nacional.
Conclusão:
Em suma, o
modelo atual da empresa TAP constitui um entrave à prestação de um serviço que
antes de ser relevante em termos económicos, apresenta-se com uma prestação
essencial a nível social e nacional. Mantê-la como uma empresa participada
representa um risco permanente para a prossecução do interesse público, pelo
facto de o interesse económico acionista se sobrepor ao interesse do país.
Defendemos assim que a melhor alternativa seria a sua reconfiguração enquanto
Instituto Público com a vertente de estabelecimento público, pois acreditamos
que é aquele que melhor disponibiliza este tipo de serviço e nas melhores
condições, e ao mesmo tempo confere os poderes mais adequados de controlo ao
Estado no âmbito de uma administração indireta.
É esta a solução que propomos a vossas excelências.
Abreviações:
LQIP – Lei Quadro dos
Institutos Públicos
DL - Decreto-Lei
Art. - Artigo
CRP - Constituição da
República Portuguesa.
Bibliografia:
Amaral, D. F. (2016).
Curso de Direito Administrativo (vol. I, 3ª ed.). Almedina;
Sousa, M.R. (1995).
Lições de Direito Administrativo (tomo. I, 2ª ed.). Pedro Ferreira;
CAETANO, Marcello, Manual de Direito
Administrativo, Volume I, Almedina,1990;
OTERO Paulo, Manual de Direito Administrativo,
Volume I, Almedina;
CAUPERS, João, Introdução ao Direito
Administrativo, 10º edição, Almedina;
Lei-Quadro dos Institutos Públicos - Lei nº 3/2004
de 15 de Janeiro;
Decreto-Lei n.º 133/2013;
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