O que dizer sobre as Universidades Públicas? | Ana Carolina Henriques
O que dizer sobre as Universidades Públicas?
O sistema de ensino superior é composto pelas
instituições de ensino superior públicas, que compreendem as instituições
pertencentes ao Estado e as fundações por ele instituídas nos termos do Regime
Jurídico das instituições de ensino superior. Aquelas integram por sua vez as
instituições de ensino universitário e as instituições de ensino politécnico.
Em todo o caso, o presente trabalho apenas tem como intuito abordar as
primeiras, isto é, as universidades tendo como primacial objetivo dar a
conhecer a discussão doutrinária que há entre sua natureza jurídica bem como
onde é que elas se inserem no quadro administrativo português.
Administração Autónoma ou Administração
Independente?
Discute-se assim se as Universidades pertencem à
administração autónoma ou à independente. Para Paulo Otero e Vasco Pereira da
Silva, como de resto, para a grande parte da doutrina, devemos considerar que
as mesmas integram-se na administração autónoma. Enquanto que para Freitas do
Amaral as mesmas devem integrar-se na administração indireta, constituindo um
instituto público na subespécie do estabelecimento público, salvo quando
revista a forma de fundação de direito privado.
Desenvolvendo assim o pensamento de
Freitas do Amaral, as universidades estão, pois, integradas numa Administração
que, do ponto de vista orgânico, é um
conjunto de entidades que desenvolvem com personalidade jurídica própria e
autónoma administrativa uma atividade administrativa destinada à realização dos
fins do Estado. Destina-se assim à realização de
fins do Estado, desde logo a que se encontra no art. 73 CRP, a qual por isso é
uma atividade de natureza Estadual. Todavia, não é uma entidade exercida pelo
próprio. O mesmo transfere poderes, por sua iniciativa, através da devolução de
poderes a entidades que não se integram nele e tipicamente os poderes que esta
administração indireta está sujeita é, desde logo, aos poderes de
superintendência e de tutela – art 199/d).º CRP. A superintendência enquanto o poder conferido ao estado ou outra pessoa
coletiva de fins múltiplos, de definir os objetivos e guiar a atuação das
pessoas coletivas públicas de fins singulares colocados por lei na sua
dependência. E a tutela enquanto um conjunto de poderes de intervenção de
uma pessoa coletiva pública noutra pessoa coletiva com o fim de assegurar a
legalidade e o mérito.
Atendendo ao pensamento dos segundos, impõe-se
desde já densificar o conceito de administração autónoma enquanto “a capacidade
de certas coletividades para prosseguirem os seus interesses próprios, por meio
de órgãos próprios, representativos de coletividade e sob responsabilidade
própria”[1]. No
fundo, estas têm os seus próprios órgãos e atuem nome próprio, embora prossigam
funções que não são próprias, através da chamada devolução de poderes.
O argumento defendido por aqueles que consideram
que as Universidades fazem parte da Administração Autónoma tem que ver desde
logo pela circunstância dos poderes de tutela e superintendência a que estariam
sujeitas, não se compadecer com a autonomia que lhes é consagrada, pelo art.
76/2 da CRP e que segundo as palavras de Jorge Miranda podíamos descrever como
sendo “reconhecimento de um poder ou faculdade às universidades de ditar as
regras da sua ação, resolvendo os problemas que essa quotidianamente essa ação
coloca”[2]. Esta
autonomia, por sua vez, desdobra-se em várias modalidades, a saber: (1) autonomia
científica, consagrada no art. 42/1 da CRP, e que se traduz no direito
de autodeterminação e auto-organização das universidades em matéria científica
e tecnológica; (2) autonomia pedagógica, plasmada no art. 43 da CRP e que consiste
desde logo na competência para a criação, suspensão e extinção de cursos, bem como
autodefinição, através de órgãos universitários competentes. Todavia, também no
Regime Jurídico das Instituições do Ensino Superior- Lei n.º 62/2007-,
verifica-se que existem outros tipos de autonomia, desde logo, no seu art.º 110
e 111, (3) autonomia administrativa e financeira que é, por um lado, a capacidade de praticar atos administrativos,
celebrar contratos, recrutar pessoal e, por outro lado, o poder de aprovar o
orçamento próprio, a capacidade de afetação das receitas próprias,
designadamente as propinas cobradas aos estudantes; (4) a autonomia disciplinar,
art. 75.º desses mesmo diploma legal, como sendo a possibilidade das
instituições poderem julgar e punir, nos termos da lei e dos estatutos,
infrações praticadas pelo pessoal que as compõem; (5) autonomia cultural que é a possibilidade, nos termos do
art. 72.º de poderem definir o programa da formação e de iniciativas culturais.
Por fim, nos termos do art. 109, esta consagrada a (6) autonomia patrimonial como
sendo o reconhecimento das universidades poderem ter património próprio que
lhes cabe administrar e do qual podem dispor.
Assim pese embora, o Estado tenha um conjunto de
atribuições de promoção de ensino universitário e da investigação científica e
isso apontar em grande medida para uma administração indireta, a verdade é que
“embora os interesses das universidades coexistam com um Estado administração a
realização dos mesmos deve ser feita autonomamente” e mais, como salienta
Casalta Nabais, com um argumento absolutamente pertinente as universidades “só
serão autónomas na medida em que lhes seja reconhecido um domínio de interesses
próprios, um domínio relativamente ao qual a administração estadual se limite a
exercer uma tutela de mera coordenação”[3].
Deste modo seguindo esta linha de pensamento o
âmbito de poderes admissíveis do Estado sobre as universidades públicas é a de
tutela estadual (art. 150 da Lei 62/2007, tendo em vista, fundamental, o
cumprimento da lei e a defesa do interesse público.
Qual a Natureza Jurídica das Universidades
Públicas?
Questão diferente de saber se as universidades
integram a administração autónoma ou indireta, é saber qual a natureza jurídica
desta entidade. Se olharmos para as Universidades atualmente elas apresentam
uma dupla dimensão: simultaneamente
institucional e corporativa. Isto é, por um lado, é instituto de carater
cultural ou social, na espécie de estabelecimento público, por estarem
organizadas como serviços abertos ao público e destinadas a efetuar prestações
aos cidadãos. Mesmo ao nível legislativo o Regime Jurídico das Instituições de
Ensino Superior e a Lei Quadro dos Institutos Públicos confirmam esta
qualificação, ainda assim cumpre destacar que há muito pouco do regime comum
dos institutos públicos que é aplicável às Universidades Públicas. Por outro
lado, apresentam características corporativas, na medida em que desempenha
tarefas próprias, têm autodeterminação, autorresponsabilidade e autogoverno
através fenómenos de autogestão.
Deste modo, porque a CRP deixou em aberto a
natureza jurídica desta universidade- a única disposição sobre esta matéria é a
de que tem que haver um respeito pelo princípio da autonomia universitária
existe uma ampla margem de liberdade de conformação na concretização do
estatuto jurídico destas instituições no ensino superior públicas. Isto
juntamente com a circunstância de não haver uma lógica binária excludente, isto
é, nada impede de considerarmos as universidades como sendo institutos que não
possam pertencer à administração autónoma, leva a que desde logo, Vasco Pereira
da Silva considere que as universidades sejam pois Institutos Públicos que
pertencem à administração autónoma. Por contraposição a Freitas do Amaral, em que as caracteriza como sendo institutos,
ou seja, uma pessoa coletiva pública de
tipo institucional, criada para assegurar o desempenho de determinadas funções
administrativas de carater não empresarial, pertencentes ao Estado ou a outra
pessoa coletiva pública na subespécie de um estabelecimento público, isto
é, estas são estabelecimentos de carater
cultural ou social, organizados como serviços abertos ao público e destinados a
efetuar prestações individuais à generalidade dos cidadãos que delas careçam.
Em jeito de conclusão, por tudo o que foi dito
inclino-me para a orientação de que as universidades fazem parte da
administração autónoma e que a respetiva inserção na administração independente
está presa às realidades anteriores.
BIBLIOGRAFIA:
AMARAL, Diogo Freitas do, Curso de
Direito Administrativo, 2015
GOMES, Carla Amado; NEVES, Ana Fernandes; SERRÃO, Tiago, Organização Administrativa: novos atores e
modelos arquitetónicos, AAFDL, Lisboa
Ana
Carolina Esteves Henriques
Nº 60824
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