A TAP, as Parcerias e as Concessões - uma alternativa à TAP atual
As parceiras público-privadas e as concessões - uma alternativa segura para a atual administração da TAP
Sumário:
- Abordagem Inicial.
- Enquadramento Histórico - uma timeline conturbada.
- Concessões.
- Parcerias Público-Privadas.
- Vantagens das PPP
- Conclusão
*
Abordagem Inicial
No
decorrer dos anos a TAP tem vindo a ser alvo de um conjunto de criticas, sendo
estas a prova viva de que é necessário alguma coisa se alterar. Ou seja, deve
ser feita uma reforma à respetiva empresa, de forma a garantir um maior auxílio
e prestação à população, sem colocar em causa a sustentabilidade das Finanças
Públicas.
Muitas
poderão ser as propostas de alteração, em todo o caso o presente trabalho visa
demonstrar que existem enormes vantagens a que essa alteração seja de forma a
que haja uma parceria com os privados, seja em regime de concessões ou
parcerias púbico privadas.
Assim,
numa primeira fase iremos analisar o enquadramento histórico da TAP, bem como
na respetiva administração, apresentando ainda os fatores críticos à mesma.
Numa segunda fase, irá haver uma exposição sobre as concessões e parcerias
público privadas.
*
Enquadramento
Histórico: uma timeline conturbada
1.
1991- Fala-se em privatização pela
primeira vez. O ministro da época, Cavaco Silva, lidera o governo que transforma
a TAP em sociedade anónima através do Decreto-Lei 312/91. O Estado deveria ser
titular de pelo menos 51% das ações da sociedade.
2.
1994- Bruxelas aprova o plano de
saneamento financeiro da TAP no valor de aproximadamente 900 milhões de euros. Um
dos compromissos assumidos envolve a abertura do capital a privados a seguir à
reestruturação.
3.
1998- A Swissair é selecionada para comprar
a TAP, assinando um acordo que previa a venda de 34% do capital por
aproximadamente 115 milhões de euros).
4.
2001- O acordo celebrado com Swissair
termina devido à debilidade financeira da mesma, que acaba por falir.
5.
2006- O PS a governa o país, tendo José
Sócrates como primeiro-ministro. A intenção de vender o ativo torna-se mais
urgente e a TAP é integrada na lista de privatizações a concluir até 2007. É a
primeira vez que se fala da possibilidade de dispersar o capital em bolsa.
6.
2007- A TAP compra a totalidade da ex-VEM,
a unidade de manutenção de aviões da Varig. Este negócio prejudica a privatização,
pelos consecutivos prejuízos e elevados passivos. 2 anos depois a TAP
alcançaria um prejuízo de quase 290 milhões de euros, os seus piores resultados
na História.
7.
2011- A TAP é integrada no lote de
privatizações inscrito no programa de ajustamento financeiro negociado com a troika.
8.
2014- Depois de rejeitar a proposta de
compra de Gérman Efromovich em 2012, a TAP passa por um período de
desorganização interna, com os atrasos na chegada de novos aviões e a
contestação dos pilotos revelando-se especialmente agravantes. No final do ano,
uma ameaça de greve revela-se fatal para as contas.
9.
2015- O executivo PSD/CDS avança com a
venda de 61% do capital e escolhe o consórcio Atlantic Gateway. O contrato é
assinado em Junho e a venda formalizada em Novembro.
10.
2016- Apenas 3 meses depois da venda, o
novo Governo de António Costa decide alterar o modelo de venda para recuperar
50% do capital para o Estado, dando ao acordo a forma de contrato. Preocupações
do supervisor da aviação (já suscitadas anteriormente) dão origem a decisão de
bloquear a gestão da TAP até que se demonstre que o acionista europeu liderava
realmente o consórcio.
*
Enquadramento
na Administração Pública
A TAP- Transportes
Aéreos Portugueses SGPS, S.A. é, atualmente, uma empresa participada,
encontrando-se integrada no Sector Empresarial do Estado (SEE), que faz parte
do Sector Público Empresarial, cujo regime jurídico foi aprovado pelo
Decreto-Lei n.º 133/2013, de 3 de outubro.
Seguindo as
orientações do decreto, uma empresa participada define-se como organizações
empresariais em que o Estado ou quaisquer outras entidades públicas, de caráter
administrativo ou empresarial, detenham uma participação permanente, de forma
direta ou indireta, desde que o conjunto das participações públicas não origine
influência dominante.
Existe Influência
dominante quando se verifiquem uma ou mais das situações seguintes,
relativamente às entidades públicas que participam:
a) Detenham uma participação
superior à maioria do capital;
b) Disponham da maioria dos
direitos de voto;
c) Tenham a possibilidade de
designar ou destituir a maioria dos membros do órgão de administração ou do
órgão de fiscalização;
d) Disponham de participações
qualificadas ou direitos especiais que lhe permitam influenciar de forma
determinante os processos decisórios ou as opções estratégicas adotadas pela
empresa ou entidade participada.
Enquadrando a TAP dos
dias de hoje nesse contexto, verifica-se que a o Estado português, por meio da
Parpública- Participações Públicas (SGPS), S.A., detém 50% das ações da
empresa, enquanto a Atlantic Gateway SGPS, LDA detém 45% das ações da empresa.
Os restantes 5% das ações dividem-se em diversos acionistas minoritários. Com
50% das ações, apesar de se o acionista maioritário, o Estado não detém uma
participação superior a maioria do capital, que seria de pelo menos mais de
50%.
Para além disso, o RELATÓRIO DE AUDITORIA N.º 10/2018 2.ª SECÇÃO sobre a Reprivatização
e Recompra da TAP, comprova que o aumento da participação do Estado no capital
social (de 34% para 50%) foi acompanhado pela diminuição dos correspondentes
direitos económicos (de 34% para 5%), ao mesmo tempo que a redução da
participação da Atlantic Gateway no capital social (de 61% para 45%) foi
acompanhada pelo acréscimo dos correspondentes direitos económicos (de 61% para
90%).
Declarações proferidas
pelo 1º Ministro atual podem, erroneamente, dar ideia de uma influência
dominante do Estado, por exemplo, “O processo de reconfiguração da
reprivatização (…) permitiu assegurar ao Estado um papel fulcral, na qualidade
de maior acionista, de definição das decisões estratégicas da TAP SPGS e de
monitorização efetiva dos atos de gestão diária praticados pela gestão
executiva delegada nos privados, zelando pelo cumprimento do plano de negócios”.
declara nos comentários ao relatório do Tribunal de Contas referido acima,
alegando uma suposta tutela inspetiva do Estado sobre a empresa, o que só
releva em termos teóricos, pois tal afirmação não poderia descrever uma
realidade mais distante da prática. Segundo o Acordo Parassocial celebrado em
2017 entre os acionistas da TAP, se o Estado não seguir a delegação de
competências na Comissão Executiva, que é designada na sua totalidade pela
Atlantic, ou se formular/vigorar “qualquer lei, decreto-lei ou portaria ou
outra norma jurídica” que ofereçam alguma limitação aos direitos de voto ou
económicos da Atlantic, ou mesmo a execução da estratégia para a TAP, então a
Atlantic pode demandar o pagamento de 10 milhões de euros aos contribuintes, a
impor uma multa de 25 mil euros diários até o Estado ceder ou, finalmente, a
obrigar a Parpública a comprar-lhe todas as suas ações — ao valor de mercado,
acrescido de 20% de prémio.
Na sequência de
consequências causadas por medidas do atual Governo no contexto deste trabalho,
a Parpública ver reforçada a representatividade na Administração. O Estado
passou a ter votos suficientes para aprovar deliberações por maioria simples.
No entanto, o acionista privado também viu a sua influência reforçada já que, fica
sob sua responsabilidade a nomeação do presidente da AG, do conselho fiscal e
da comissão de vencimentos e, principalmente, o direito a nomear os três
administradores da Comissão Executiva da TAP.
De volta ao Art.7º/1 do
DL 133/2013, consideram-se participações permanentes as que não possuem
objetivos exclusivamente financeiros, sem qualquer intenção de influenciar a
orientação ou a gestão da empresa por parte das entidades públicas
participantes, desde que a respetiva titularidade seja de duração superior a um
ano. Como é possível concluir pelo acordo parassocial e no próprio estatuto da
TAP, apesar da perda de direitos económicos e da aceitação das
responsabilidades financeiras inerentes à TAP, a Parpública recuperou poderes
para definir objetivos e políticas, desviando-se de uma intervenção
estritamente financeira (apesar de ser sabido que a Atlantic Gateway, continua
a dar as cartas por lá, porque o Estado não conseguiu qualquer representação
nas comissões executivas da TAP).
A estrutura orgânica
da TAP é composta pela Assembleia geral, Conselho de Administração, Conselho
fiscal, Comissão executiva, Secretario da Sociedade e Revisor Oficial de Contas.
Os membros dos órgãos sociais permanecem em mandato por três anos e podem ser
reeleitos uma ou mais vezes dentro dos limites da lei (art.11º do Estatuto ta
TAP SGPS, S.A).
A Assembleia Geral tem
um papel fulcral na organização porque delibera sobre todos os assuntos
previstos na lei, entre eles, a eleição e destituição de todos os membros dos
órgãos sociais, delibera sobre a alteração dos estatutos da sociedade, sobre as
remunerações dos membros dos diferentes órgãos e decide sobre matérias de
gestão quando requerida pelo conselho de administração. No que conta à votação,
cada 100 ações correspondem a um voto na Assembleia Geral. Os acionistas com
menos de 100 ações podem juntar-se entre si a fim de conseguirem tal número. As
reuniões da AG não podem ser feitas através de meios telemáticos, apesar de
haver a possibilidade de voto eletrónico. Todo o processo é fiscalizado pelo
Presidente de Mesa (art.13º e ss. Do Estatuto da TAP SGPS, S.A.).
O Conselho de
Administração é responsável pela gestão da empresa e é formado por 12 membros
eleitos pela AG, que também elege o presidente do Conselho (art.18º e ss. Do
Estatuto acima referido). Quanto às suas competências, o Conselho de
Administração, gere os negócios da empresa, representa esta ativa e
passivamente, pode constituir sociedades, contrair empréstimos, estabelece a
organização técnico-administrativa da sociedade e as normas de funcionamento
interno, aprova o projeto estratégico do grupo TAP, define os objetivos a serem
alcançados pela empresa, elabora os planos de atividade e os orçamentos anuais,
tendo também o poder de delegar funções, entre outras.
Relativamente ao
direito aplicado, Art.14º do DL 133/2013 afirma que as empresas participadas
estão sujeitas ao regime jurídico comercial, laboral e fiscal aplicável às
empresas cujo capital e controlo é exclusivamente privado.
Fatores Críticos
da Gestão Atual da TAP
Para além da grande
discrepância teórico-prática que a TAP enfrenta, a empresa tem sido vítima de
inúmeras críticas recentemente. É possível referir a falha do plano estratégico
que não está a cumprir as metas intermédias estabelecidas, assim como a grande
instabilidade gerada desde o início com todo o processo que envolveu a entrada
da Atlantic Gateway no capital da TAP. A reprivatização do Governo Passos
Coelho, seguida da compra de 50% das ações da empresa pelo Governo de António
da Costa, o que para além de passar a trabalhadores e população em geral uma
ideia de instabilidade administrativa, não está a correr conforme o planeado
pelo primeiro ministro. A privatização reforçada pelo anterior Governo através
do acordo com a Atlantic Gateway estabelecia que “enquanto acionista
maioritária”, estava adstrita ao cumprimento de metas financeiras, como “a
manutenção do capitais próprios consolidados da TAP SGPS não inferiores a
-536,4 milhões de euros”. Este era um dos indicadores que, a ser violado,
habilitava o Estado a exercer um direito potestativo para a recompra da
totalidade do capital da TAP SGPS. Com as medidas do novo Governo, esta
realidade reverteu-se, ficando a Parpública responsável pela capitalização da
TAP SGPS sempre que os capitais próprios desçam abaixo desse limiar mínimo. A TAP
fecha o exercício com capitais próprios negativos em 617,9 milhões de euros em
2018, bem além do patamar previsto dos 536,4 milhões negativos e muito acima
dos 475 milhões de capitais próprios negativos registados em 2017.
Coincidência?
O plano estratégico da
TAP aprovado em 2017, vinculou a gestão da TAP, bem como os seus acionistas ao
cumprimento de um conjunto de metas até 2022. De acordo com um relatório
antecipado da empresa ao tribunal de contas, o Plano Estratégico da empresa
prevê a passagem do resultado líquido de 37,15 milhões negativos, em 2017, para
167,76 milhões positivos, em 2022. Para isso existem metas intermédias. Estas
envolvem lucros de 84,4 milhões em 2018, de 75 milhões em 2019 e mais de 100
milhões de euros a partir de 2020. Basta dizer que a TAP encerrou o ano de 2018
com prejuízos de 118 milhões.
Refere-se também 3 polémicas recentes: a atribuição de prémios
a alguns colaboradores selecionados foi feito às custas dos representantes dos contribuintes,
as buscas realizadas na sede da TAP e da Parpública em 2016 pela Unidade de
Combate à Corrupção da Polícia Judiciária por suspeitas de gestão danosa e
lucros ilícitos e a eleição recente da TAP como a companhia aérea com mais
atrasos mundialmente pela Bloomberg (com 42,4% dos voos a aterrarem com pelo
menos 15 minutos de atraso) refletindo a desorganização da gestão interna que
impacta negativamente a prestação de serviços da empresa.
*
Concessões
Por tudo isto que
enumeramos, consideramos que a melhor opção seria que a TAP fosse organizada
juntamente com os privados ou em regime de contrato de concessão ou em PPP’s.
A administração
Pública tem como tarefa principal a prossecução do interesse público, pelo que
para tal, muitas vezes interliga-se com os particulares de forma a assegurar
tal objetivo. Este relacionamento entre os particulares pode o ocorrer de
diversas formas, desde logo através de regulamentos, atos administrativos,
contratos públicos. Atendendo aos contratos administrativos, importa referir
que o mesmo é um acordo de vontades que visa produzir efeitos sobre uma relação
jurídica administrativa. Pese embora o CCP não tenha um preceito onde defina o
que é um contrato administrativo consegue-se chegar a tal conclusão através da
combinação do art. 1, 6 e 280/1, 2 e 3.
O CCP regula, em
especial, alguns tipos de contratos administrativos, designadamente o da
empreitada de obras públicas, concessão de obras públicas, concessão de
serviços públicos, concessão de exploração de bens do domínio público, locação
de bens móveis, aquisição de bens móveis e aquisição de serviços.
Atendendo à concessão
de serviços públicos, importa desde já referir que é um contrato administrativo
pelo qual, o concessionário se obriga a
gerir, em nome próprio, sob a sua responsabilidade e no interesse geral, um
serviço público, durante um período determinado e sendo remunerado pelo
resultados financeiros dessa gestão- como por exemplo taxas de utilização
cobradas aos utentes do serviços públicos- ou diretamente pelo concedente-
através de pagamentos a título de preço. Os contratos de concessão de serviços
regem-se pois pelos artigos 407.º- 426.º e 429.º -430.º CCP.
Desta feita, o deve
pois ser aberto um concurso público, ser estabelecido um prazo para a apresentação
das propostas, durante esse processo devem ser respeitados os princípios
subjacentes ao Direito Administrativo, cabendo ainda aos tribunais
administrativos apreciar o comportamento da administração durante a fase de
negociação.
Este procedimento de contratação
pública, bem como as regras que estariam sujeitas se pretendessem optar por
esta via. Deste modo, a contratação pública tem como fontes a CRP, o Direito
Comunitário, Direito Internacional, o Código dos Contratos Públicos e alguns
princípios, designadamente da igualdade (art. ¼ CCP), da concorrência (art. ¼),
da transparência (art. 315), da boa fé (arts. 76, 79 e 105), da colaboração
recíproca (art. 289), da conexão material e da proporcionalidade das prestações
contratuais etc.
Uma vez analisada o
que afinal consiste uma concessão e, muito brevemente, como se procede à
escolha de um concessionário, importa, neste momento, analisar as vantagens da
sua opção. Deste modo, destaca-se precisamente aquela que consta no art. 413
CCP, isto é, além deste investimento em verbas privadas que promove mais-valias
de performance e eficiência do que a gestão pública direta, a verdade é que
partilha com o concessionário a exposição às incertezas do mercado, as perdas
emergentes de fatores extrínsecos à gestão da concessão não impenderão apenas
sob o ente público, aliás grande parte será suportado pelo concessionário, numa
lógica de que deve a chamada transferência de risco de exploração. Nos termos
do art. 413/2 verifica-se em que situações ocorrerá uma efetiva transferência
do risco.
Paralelamente ao risco
que o Estado não terá que suportar atendendo ao risco de não obter o retorno
dos montantes investidos, por outro lado, perante a necessidade de fazer
assentar o crescimento económico na disponibilização de um conjunto de
infraestruturas e serviços de qualidade, e não podendo — dado o elevado custo
daqueles — os escassos recursos orçamentais ou a limitada capacidade de
endividamento da generalidade dos estados atender ampla e eficazmente a tal
necessidade de investimento, o recurso ao financiamento privado esta figura
torna-se tão plausível.
Deste modo deveria ser
celebrado um contrato entre o Estado e a Atlantic Gateway e uma determinada
concessionária, esta concessão tinha, pois como objeto social a exploração e
gestão, em regime de serviço publico, do sistema da TAP, por um tempo que fosse
necessário.
*
PARCERIAS
PÚBLICO PRIVADAS (PPP)
As PPP (parceiras público privadas) as quais assinam contratos
de parceira com o Estado, são usualmente consórcios compostos por várias empresas privadas.
O lançamento de
uma PPP tem como principal objetivo permitir a construção de infraestruturas
importantes para a população, mas sem obrigar o Estado a acarretar os custos da
sua construção.
Antes de ser
lançada uma PPP na TAP, o Estado deve fazer um estudo comparativo entre os
custos a longo prazo que a TAP pretende realizar terá se for construída neste
regime e os encargos que representará se o investimento e a execução forem
inteiramente assumidos pelo Estado. Só deve haver PPP se os cálculos concluírem
que há maior proveito nesta modalidade.
Quando é
assinada a parceria, a entidade privada assume o esforço de construção,
financiamento e exploração da uma infraestrutura ou de um serviço.
O Estado fica
obrigado a pagar uma renda anual que é acordada na altura da assinatura do
contrato e que se prolonga até ao fim deste.
Vantagens de uma Parceira Público
Privada
São diversas as vantagens que
uma Parceira Público Privada fornece.
Em primeiro lugar, por serem aplicadas a
um projeto público as competências e a eficiência privada, de forma a
diminuir-se custos mantendo-se o mesmo nível de serviço e qualidade.
Em segundo lugar, existe uma partilha dos riscos, com a objetivo de não se
subcarregar o Estado.
Em seguida, é possível a construção de infraestruturas
que de outra forma que de outra forma não seria possível construir devido a
questões orçamentais do Estado.
As PPP constituem
assim uma oportunidade para os Estados desenvolverem múltiplas infraestruturas
essenciais, sem onerar efetivamente a dívida pública e, simultaneamente,
permitem uma diluição do respetivo esforço financeiro associado às elevadas
despesas de capital dos projetos de infraestruturas.
A principal razão para a utilização de PPP é a adequação
dos projetos. O recurso a PPP pode evidenciar-se vantajoso no ponto de vista
orçamental, quer ao nível do défice, traduzindo-se na desorçamentação temporária
de despesas, quer ao nível da despesa pública, assetando no facto do Estado
promover infraestruturas e serviços fundamentais à margem do seu balanço.
Assim, o Estado apresenta-se como comprador de serviços públicos com base em
ativos fornecidos pelo setor privado, permitindo substituir despesas de
investimento por despesas correntes.
Esta redução de custos, passa por uma melhor qualidade de
projetos, melhores níveis de eficiência, inovação e menor propensão para
desvios na construção de infraestruturas.
Ao assumir a responsabilidade da construção e manutenção
do ativo pelo longo período, procura –se mitigar erros e falhas no planeamento.
As PPP surgem como uma abordagem de contratação
alternativa e inovadora, destinada ao fornecimento de bens e serviços.
Subjacente a esta abordagem reside a relação de custo-benefício, a eficiência e
eficácia da gestão dos parceiros público e privados, bem como a articulação
conjunta dos recursos disponíveis.
Num projeto empreendido por uma empresa pública, os financiamentos
obtidos têm o aval de um órgão de soberania, no caso Português, o Tribunal de
Contas, que em princípio garantirá pela sua avaliação, a redução do risco de
créditos para os bancos e credores em geral, tendo em vista a fonte de receita
permanente que está associada ao Governo, a receita fiscal, afastando assim a
possibilidade de falência do negócio.
A interação social que ocorre numa PPP é regulada por um
acordo, um contrato entre a entidade pública e as entidades privadas
envolvidas. Trata-se de uma interação social, incluindo o processo da formação
do contrato, o processo de colaboração e as regras pelas quais esta relação irá
cooperar, distanciando-se assim, dos contratos que se baseiam em modelos comuns
de aquisição de serviços.
Diferença
entre PPP e concessões
Esclareçamos a diferença entre PPP e Concessão. Embora
uma concessão seja uma PPP, é tratada em Portugal de forma diferente.
Trata-se de uma concessão quando o projeto não apresenta
encargos para o Estado, sendo financiado de forma sustentada por receitas
próprias, resultantes da procura dos utilizadores/consumidores.
A concessão pode ser definida como um contrato pelo qual
um parceiro privado se torna responsável pela gestão de um equipamento
existente ou mesmo por um novo equipamento, exigindo o investimento de capital
da empresa concessionária, seguindo-se da gestão operacional e posterior
manutenção da instalação.
Mediante este acordo, a concessionária paga geralmente ao
parceiro público uma taxa, ou em algumas situações, ocorrem a transferência de
lucros resultantes do pagamento dos utentes.
Por último, a concessão distingue-se da parceria, na
medida em que para a concessão existe um período de vida útil, um contrato,
pelo qual o ativo é explorado pelo privado, ao contrário da privatização, em
que o ativo passa totalmente para a posse do privado.
*
Conclusão
Por tudo o
que foi dito consideramos que o melhor seria então esta mudança para um
contrato de concessão ou parcerias público privadas, minimizando um conjunto de
fragilidades que atualmente existem. Deste modo garantir-se-ia uma resposta aos
problemas reais, que a empresa encara, sem colocar, contudo, em causa a
sustentabilidade financeira das decisões políticas, evitando assim um excessivo
endividamento público.
Trabalho realizado por:
- Ana Carolina Henriques, nº 60824
- Mariana Moura Rita, nº 57115
- Madalena Rebocho, nº 61406
- Júlia Moreira, nº61167
Bibliografia:
Contrato de Sociedade da TAP-
Transportes Aéreos Portugueses SGPS, S.A.
RELATÓRIO DE AUDITORIA N.º 10/2018 2.ª SECÇÃO
AMARAL, Diogo Freitas do Curso
de Direito Administrativo, volume I, 4.ª edição, Livraria Almedina,
Coimbra, 2015
SOUSA, Rebelo Marcelo; DE MATOS,
Salgado André, Contratos Públicos,
Tomo III, 2º Edição
OLIVEIRA, Mário
Esteves de ; OLIVEIRA, Rodrigo Esteves de, concursos
públicos e outros procedimentos de contratação pública, 2010
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