Centralização e Descentralização Administrativa| Júlia Lima Pedroni Moreira

Centralização e Descentralização Administrativa

Definições

Plano Jurídico

Centralização: sistema administrativo em que todas as atribuições administrativas de um dado país são conferidas por lei ao Estado.

Descentralização: sistema em que a função administrativa está confiada não apenas ao Estado, mas também a outras pessoas coletivas territoriais (art.267º, nº2, CRP). Ex. autarquias locais e municípios.

• Conceitos Absolutos.

Plano Político-administrativo

Centralização: Ocorre quando os órgãos das autarquias locais são livremente nomeados e demitidos pelos órgãos do Estado, devendo obediência direta ao Governo ou ao partido único ou sujeitados a formas particularmente intensas de tutela administrativa.

Descentralização: Os órgãos das autarquias locais são democraticamente eleitos pelas respetivas populações, sendo considerados independentes na orbita das suas atribuições e competências pela lei ou estão sujeitos a formas atenuadas de tutela administrativa.

• Conceitos Relativos.

Observação: A distinção de planos no que conta à definição dos conceitos de centralização e descentralização é especialmente relevante na prática pois, no Estado Novo, por exemplo, apesar de gozar de descentralização jurídica, estava sob uma forte centralização político-administrativa.

Vantagens e Desvantagens

Centralização: A centralização pode ser vantajosa para um Estado na medida que pode proporcionar uma maior unidade deste, criar um quadro maior homogeneidade da ação político-administrativa e permitir uma melhor coordenação do exercício da função administrativa em geral.

No entanto, pode causar problemas catastróficos como a hipertrofia do Estado, gerando um filiteísmo do poder central, pode alicerçar a  ineficácia da ação administrativa, criar elevados custos financeiros relativamente ao exercício da ação administrativa; eclipsar vida local autónoma, não respeitando as liberdades locais ou considerando suas necessidades especiais e características próprias.

Descentralização: Pode revelar-se positiva devido ao facto de garantir as liberdades locais, sendo base de um sistema pluralista de Administração Pública, que limita o absolutismo político-administrativo através do poder local, inventiva a participação dos cidadãos na tomada das decisões públicas em matérias que concernem aos seus interesses (um dos grandes objetivos do Estado moderno- art. 2º CRP), o que gera uma capacidade de maior especialização, consideração e ação do Estado face aos problemas locais, proporcionando soluções mais vantajosas do ponto de vista do custo-eficácia.

Como nem tudo são rosas, a descentralização também tem as suas desvantagens. Este sistema pode gerar alguma descoordenação no exercício da função administrativa e abrir a porta ao mau uso dos poderes discricionários da Administração (muitas vezes por parte de pessoas nem sempre bem preparadas).

Devido às conveniências e inconveniências de cada um, atualmente, os Estados ambicionam encontrar uma espécie de meio-termo: um sistema descentralizado no plano jurídico, que seja mais ou menos descentralizado do ponto de vista político-administrativo e financeiro.

Portugal: No seguimento das disposições constitucionais, mais propriamente o art. 6º/1 e  267º/2 da CRP, Portugal é um Estado unitário, respeitando na sua organização os princípios da subsidiariedade, da autonomia das autarquias locais e da descentralização democrática da administração pública. O desafio passa então por saber qual o grau, maior ou menor, da descentralização que será cabível a um funcionamento eficiente e maximizado da nossa administração.

Modalidades da Descentralização

Territorial: traduz-se na existência de pessoas coletivas de base territorial, por exemplo a Região Autónoma da Madeira, ou não territorial, sendo esta o cometimento a pessoas coletivas de direito privado tarefas materialmente administrativas , como é o caso das pessoas coletivas de interesse público.

Institucional: representada na existência de pessoas coletivas de substrato patrimonial, como os institutos públicos, ou associativa, através da existência de pessoas coletivas de substrato associativo, exemplificadas nas associações e nas universidades públicas.

Descentralização de 1º grau: Quando a descentralização resulta direta e imediatamente da Constituição ou da lei.

Descentralização de 2º grau: Ocorre quando a descentralização resulta de um ato de administração habilitado por lei.

Graus:

1.      Simples atribuição de personalidade jurídica de direito privado;

2.      Atribuição de personalidade jurídica de direito público;

3.      Além da atribuição de personalidade jurídica de direito público, atribuição de autonomia administrativa;

4.      Além da atribuição de personalidade jurídica de direito público e da atribuição de autonomia administrativa, atribuição de autonomia financeira.

5.      Além dos 3 tipos de autonomia referidos anteriormente, atribuição de faculdades regulamentares.

6.      Além de todas as autonomias referidas nas alíneas anteriores, a atribuição de poderes legislativos próprios.

No primeiro caso, há descentralização privada; nas quatro hipóteses seguintes há descentralização administrativa (auto-administração); no último caso há descentralização política (autogoverno).

Em todas as modalidades de descentralização, a entidade descentralizada pode ser de fins gerais (autarquias locais, por exemplo) ou de fim específico (como os institutos públicos).

Para o professor Freitas do Amaral, esta terminologia não é a mais correta. Prefere adotar o termo descentralização apenas para a descentralização territorial, sendo que os tipos institucional e associativo são por ele considerados formas de “devolução de poderes”.

Limites

- Limites a todos os poderes da Administração, e, portanto, também aos poderes das entidades descentralizadas: Por exemplo, a limitação legal de atribuições e competências de uma autarquia local.

- Limites à quantidade de poderes transferíveis para as entidades descentralizadas: Por exemplo, art. 267º/2, CRP- A descentralização administrativa será estabelecida por lei, sem prejuízo da necessária eficácia e unidade de ação.

- Limites ao exercício dos poderes transferidos: Por exemplo, a intervenção do Estado na gestão das autarquias locais.- Releva a tutela administrativa.

Tutela Administrativa

Definição

Conjunto de poderes de intervenção de uma pessoa coletiva pública na gestão de outra pessoa coletiva, a fim de assegurar a legalidade ou o mérito da sua atuação.

Características

 Carece de duas pessoas coletivas distintas: uma a pessoa tutelar e outra a tutelada;

Os poderes de tutela são de intervenção na gestão de uma pessoa coletiva;

O objetivo da tutela administrativa é garantir, em nome da entidade tutelar, que a entidade tutelada cumpra as leis em vigor e assegurar que sejam escolhidas soluções convenientes e oportunas para a prossecução do interesse público.

Figuras Afins

Hierarquia: modelo de organização situado no interior de cada pessoa coletiva pública.

A tutela administrativa se estabelece sobre a relação jurídica entre duas pessoas coletivas distintas.

Poderes dos órgãos de controlo jurisdicional da Administração: Por exemplo, tribunais administrativos.

A tutela é exercida por órgãos da Administração e não por tribunais.

Controlos internos da Administração: Por exemplo, a sujeição a autorização ou aprovação por órgãos da mesma pessoa coletiva pública.

No contexto referido acima também falta a relação jurídica entre duas pessoas coletivas distintas, característica da tutela.

Tipos de Tutela

Distinguem-se quanto ao fim e ao conteúdo.

Fim

Tutela de Legalidade: Apurar se tal decisão é ou não conforme a lei.

Tutela de Mérito: Averiguar se essa decisão é conveniente ou inconveniente, oportuna ou inoportuna, correta ou incorreta do ponto de vista administrativo, financeiro e  técnico.

Atualmente o Governo não possui tutela de legalidade e mérito sobre as autarquias locais, apenas de legalidade (art. 242º/1, CRP).

Conteúdo

Tutela integrativa: Poder de autorizar ou aprovar os atos da entidade tutelada.

Pode ser tutela integrativa a priori, que consiste em autorizar, e a posteriori, que consiste em aprovar.

Tutela inspetiva: Poder de fiscalização da organização e funcionamento da entidade tutelada.

Tutela sancionatória: Poder de aplicar sanções por irregularidades que tenham sido detetadas na entidade tutelada.

Tutela revogatória: Poder de revogar os atos administrativos praticados pela entidade tutelada.

Tutela substitutiva: Poder tutelar de suprir as omissões da entidade tutelada, praticando, em vez dela e por conta dela, os atos que forem legalmente devidos.

Não é compatível com o art. 243º/1 CRP, nem com o princípio da autonomia do poder local.

Regime Jurídico

A tutela não é presumível, existindo apenas quando a lei assim o indique.

Art. 242º/1 CRP- Não existe tutela de mérito para as autarquias locais.

Art. 112º/6 e 242º/1 CRP- autoridade tutelar não possui o poder de dar instruções à entidade tutelada quanto à interpretação das leis e regulamentos em vigor ou quanto ao modo de exercer a competência própria da segunda, isto seria inconstitucional. “Instruções” do governo são meros pareceres.

Art. 55º/1/c CPTA- A entidade tutelada tem legitimidade para impugnar, quer administrativa, quer contenciosamente, os atos pelos quais a entidade tutelar exerça os seus poderes de tutela.

Natureza Jurídica da Tutela Administrativa

Seguindo a orientação do Professor Freitas do Amaral, a Tese do Poder de Controlo, a tutela administrativa não tem analogia relevante com a tutela civil, nem com a hierarquia, e constitui uma figura sui generis, correspondendo à ideia de um poder de controlo exercido por um órgão da Administração sobre certas pessoas coletivas sujeitas à sua intervenção, para assegurar o respeito de determinados valores considerados essenciais.

Bibliografia

Sousa, Marcelo Rebelo de Direito Administrativo Geral, Tomo I, 3ª edição, Dom Quixote.

Amaral, Diogo Freitas do Curso de Direito Administrativo, Vol. I, 4ª edição, editora Almedina.

Por Júlia Moreira, nº61167