Administração Indireta - O poder de superintendência e tutela | Catarina Almeida

A Administração Indireta é a administração onde o Estado, como o próprio nome indica, controla indiretamente os seus órgãos, de modo a prosseguir um fim definido pela pessoa coletiva em questão.  A pessoa coletiva Estado, acaba por necessitar de auxílio para a concretização dos seus fins e atribui a certas pessoas coletivas uma autonomia não só para conseguir alcançar este objetivo, mas também para sobreviver às exigências financeiras e políticas a que está atualmente sujeito. Apesar de atribuir alguma autonomia a estas pessoas coletivas, o Estado tem sobre estas poderes de superintendência e tutela. Assim, conclui-se que apesar de serem autónomas do Estado, estas pessoas coletivas continuam dependentes deste, pelo que os seus órgãos podem tomar decisões, mas as mesmas têm de ir de encontro com os fins delineados pelo Estado para essa pessoa coletiva.

Atualmente, entende-se que determinadas funções são impraticáveis se for só o Estado a deter este poder, pelo que se foi atribuindo a outras entidades, de modo a praticarem, por fins económicos ou meramente burocráticos, personalidade jurídica; que apesar de lhes dar capacidade para outras atividades, acaba por funcionar uma “muleta” para o Estado, de modo a que este consiga ser eficiente e ver os seus objetivos concretizados.

Assim, a entidade que ganhou personalidade jurídica pode: realizar o seu orçamento, gerir os seus recursos e meios para prosseguir fins, gerir pessoas e economia do seu próprio funcionamento, ainda que o Estado seja seu controlador, e que tenha ou não (dependendo dos casos em concreto) influência dominante.

Todos os atos realizados por estas entidades a quem o Estado delega determinados poderes para a prossecução de fins deste, atuam em nome próprio, registando os seus atos como de natureza própria.

Seja sob forma pública- Institutos Públicos ou Entidades Públicas Empresariais- ou sob forma privada- Empresas públicas sob forma privada (sociedade anónima), associações criadas pelo Estado, cooperativas de interesse público e pessoas coletivas privadas- todas estas pessoas coletivas estão sujeitas aos poderes de superintendência e tutela por parte do Estado, poderes estes que se consideram menos “agressivos” do que os praticados na Administração Direta (veja-se o exemplo do poder de direção).

Segundo o Professor Freitas do Amaral, a superintendência é definida como um poder atribuído ao Estado, ou a qualquer outra pessoa coletiva, que lhes concede o poder para dar instruções, realizar nomeações ou demissões e definir objetivos a prosseguir por pessoas coletivas públicas, com fins singulares, através de diretivas. Nestas diretivas (instruções que determinam os objetivos a alcançar), o Estado não específica os meios a que se poderá recorrer para tal. Além disso, o Estado pode emitir recomendações, ou seja, emitir conselhos que não levam a uma punição pelo não cumprimento (são apenas indicativos pelo que não detêm carácter vinculativo).

A noção apresentada e aprofundada de superintendência nem sempre foi assim. Este conceito sofreu alterações com o passar dos anos, basta entender que, antes da Revisão Constitucional de 1982, este conceito era tradicionalmente concebido por Marcelo Caetano como “a faculdade que o superior tem de rever e confirmar, modificar ou revogar, os actos administrativos praticados pelos subalternos”.

Importa salientar que o poder de superintendência nada tem que ver com o poder de direção. Enquanto que o poder de direção se realiza na hierarquia, estabelecendo uma relação entre subordinado e superior, onde a entidade pode produzir ordens que têm como consequência um necessário dever de obediência; a superintendência emite diretrizes e recomendações que não estabelecem meios concretos para alcançar fins propostos. Este último poder tem em vista o princípio da legalidade, o que significa que tem de ser exercido de acordo com o que se encontra estipulado na lei.

Findo o aprofundamento acerca do poder de superintendência, cabe analisar a tutela.

O poder de tutela encontra-se consagrado na Constituição da República Portuguesa, no seu art. 199º/d: “Compete ao Governo, no exercício de funções administrativas: … exercer a tutela sobre esta (administração indireta) e sobre a administração autónoma.”.

No que diz respeito às características da tutela administrativa, conclui-se que esta pressupõe a existência de duas entidades com personalidade jurídica própria e autónoma uma da outra: a pessoa coletiva tutelar e a pessoa coletiva tutelada. A pessoa coletiva tutelar é necessariamente uma pessoa pública (neste caso, estuda-se o caso de ser o Estado), já a pessoa tutelada pode ser uma pessoa coletiva pública ou privada. A finalidade da tutela é assegurar que a entidade tutelada cumpra as leis em vigor (tendo por vista a tentativa de garantir a legalidade) e garantir que sejam adotadas soluções legais e oportunas para a prossecução do interesse público (tendo por fim a garantia do mérito).

A Tutela Administrativa distingue-se quanto ao fim e quanto ao conteúdo. Quanto ao fim, a tutela administrativa separa-se em tutela de legalidade e tutela de mérito.

A tutela de legalidade visa verificar se as decisões tomadas pela entidade tutelada estão conforme a lei ou se vão contra a mesma, enquanto que a tutela de mérito visa avaliar se as decisões tomadas pela entidade tutelada são corretas ou incorretas do ponto de vista administrativo, financeiro, etc.

Noutro plano, distingue-se a tutela administrativa quanto ao conteúdo, em várias modalidades: Tutela integrativa, inspetiva, sancionaria, revogatória e substitutiva.

Começando pela tutela integrativa, esta consiste no poder de autorizar ou aprovar atos da entidade tutelada. Dentro desta modalidade distingue-se a tutela integrativa apriori: antes da entidade tutelada praticar o ato, esta tem de obter a devida autorização da entidade tutelar; exemplo desta modalidade é o poder evidenciado no art. 25º/5 do Decreto-Lei nº 133/2013; da tutela integrativa aposteriori: que respeita a aprovações para a prática de atos, isto é, a entidade tutelar pode praticar primeiro o ato, mas depois necessita da aprovação da entidade tutelar para que o ato seja executado. Exemplo desta última modalidade de tutela é o do art. 39º/8 e 9 do Decreto-Lei nº 133/2013.

A exigência de autorização é uma condição de validade, pelo que a sua ausência produzirá a invalidade do ato praticado. A exigência de aprovação é uma condição de existência, logo a sua ausência confere inexistência ao ato praticado.

Segue-se a tutela inspetiva que consiste no “poder de fiscalização da organização e funcionamento da entidade tutelada.”, exemplificada no art. 26º/2 do Decreto-Lei nº 133/2013.

Outra das modalidades é a tutela sancionatória, que consiste no “poder de aplicar sansões por irregularidades que tenham sido detetadas na entidade tutelada, no exercício do poder de fiscalização.”

Já a tutela revogatória é o “poder de revogar os atos administrativos praticados pela entidade tutelada”.

Por fim, a tutela substitutiva é o “poder de suprir as omissões da entidade tutelada, praticando, em vez dela e por conta dela, os atos que forem legalmente devidos”.

Quanto ao regime jurídico da Tutela Administrativa, tendo em conta o princípio da legalidade, a tutela administrativa não se presume, só é suscetível de existência quando a lei a prevê expressamente, nas modalidades determinadas por lei, conforme previsto no artigo 267º/2 da CRP.

Bibliografia

FREITAS DE AMARAL, Diogo, “Curso de Direito Administrativo”, Volume I.

Catarina Alves de Almeida, nº 60948