Acórdão sobre a Delegação de Poderes | Inês de Albuquerque Fevereiro, nº61042

Delegação de Poderes

Inês de Albuquerque Fevereiro | nº61042

STA | Processo: nº02211/08 | Data: 02-11-2008

1.       Resumo

O presente acórdão (Acórdão do Tribunal do Supremo Tribunal Administrativo, de 02-11-2008, processo nº0211/08) retrata uma situação de delegação de poderes.

Segundo o professor Freitas do Amaral, a delegação de poderes, consiste, e passo a citar, num “ato pelo qual um órgão da Administração, normalmente competente para decidir em determinada matéria, permite, de acordo com a lei, que outro órgão ou agente pratiquem atos administrativos sobre a mesma matéria”.

Deste modo, verifica-se que o professor adota uma definição de acordo com o disposto presente no artigo 44º/1 do Código do Procedimento Administrativo:

“Os órgãos administrativos normalmente competentes para decidir em determinadas matérias podem, sempre que para tal estejam habilitados por lei, permitir, através de um ato de delegação de poderes, que outro órgão ou agente da mesma pessoa coletiva ou outro órgão de diferente pessoa coletiva pratique atos administrativos sobre a mesma matéria”.

2.       Introdução

No acórdão do Tribunal do Supremo Tribunal Administrativo, de 02-11-2008, processo nº0211/08, são discutidas as deliberações do Conselho de Administração do Instituto Nacional de Farmácia e do Medicamento (INFARMED), a primeira na data de 15 de Maio de 2001, que determinou o encerramento das suas instalações e a segunda, no dia 31 de Maio de 2001 que, na sequência daquela, revogou as autorizações de introdução no mercado de todos os medicamentos de que fosse titular.

Figura 1: INFARMED

O recorrente é “A…” que intentou no Tribunal Administrativo do Círculo do Porto, um recurso contencioso de anulação das declarações. Todo este processo foi relatado por António Políbio Ferreira Henriques.

3.       Alegações e decisão

O recorrente “A” nas suas alegações, demonstra-se bastante incomodada, e formulou diversas conclusões, nas quais destacam-se as seguintes para o nosso problema:

1.       A sentença recorrida incorreu em nulidade, a partir do disposto 66º/1/d)/1ªParte do CPC, uma vez que o ato impugnado do dia 15/05/2001  não conheceu nem decidiu do fundamento do recurso invocado pela recorrente.

2.       Alegou que a deliberação de 15/05/2001 incorreu na violação do disposto no artigo 12º do DL nº495/99, de 23 de outubro, porque, contra o permitido naquele preceito, foi delegado poderes nos funcionários da inspeção para encerrar as instalações.

3.       Invocou ainda o vício de falta de audiência prévia, no caso de encerramento das instalações, visto que a entidade recorrida não estava dispensada de alegar e fundamentar o sucedido.

4.       Acresce, ainda que, existem factos invocados na deliberação que não são, pela sua incerteza e indefinição, uma decisão de ato administrativo.

A autoridade recorrida contra-alegou, formulando diversos argumentos, nos quais enunciarei os mais relevantes para a nossa análise:

1.       Considera-se que a douta sentença recorrida não tem qualquer razão para que o tribunal a quo decidisse de forma diferente.

2.       O INFARMED é competente para proferir a deliberação de 15/05/2001, por força do disposto na alínea 20º/2º/l) do Decreto-Lei nº495/99 e tinha também a faculdade de delegar essa competência, conforme resulta do disposto do artigo 12º/1, não se verifica qualquer erro de julgamento imputável à douta.

3.       No artigo 103º/1 CPA, nos quais se enquadra o caso sub judice, não há lugar a audiência prévia porque não se preenchem os requisitos da previsão normativa para a sua aplicação.

4.       Não foi proferido qualquer ato ininteligível, tanto mais que com os presentes atos ficou totalmente demonstrado que a recorrente A compreendeu na perfeição o conteúdo do mesmo, não se verificando qualquer vício imputável à sentença.

5.       O INFARMED era competente para proferir a deliberação de 31/05/2001, pelo artigo 10º/2/l) e 10º/2/i) do Decreto-Lei nº 495/99.

Conclui-se que a douta sentença recorrida, na opinião da autoridade recorrida é irrepreensível, não colhendo a argumentação da recorrente e impondo-se a manter a douta decisão recorrida.

Assim, o Exmº Magistrado do Ministério Público, emitiu dum outo parecer, nos seguintes termos, acerca do problema em análise:

1.       Existe um erro de julgamento imputado à sentença recorrida com fundamento na alegada violação do artigo 12º do Decreto-Lei nº495/99, de 18 de novembro.

2.       Essa deliberação sobre a autoridade recorrida transferir para os funcionários da inspeção o poder de decidir o encerramento dos seus laboratórios, como medida cautelar, pelo artigo nº1 do seu diploma comprova-se que apenas existe a autorização do C.A do INFARMED delegar aos seus membros ou aos dirigentes do instituto essa tal competência, que é cometida no artigo 10º/2/l) do referido diploma.

Atento ao exposto, concluímos que o acórdão tem uma decisão acertada, ao admitir a rejeição do recurso contencioso quanto à deliberação de 15/05/2001 e a negação do provimento ao recurso da sentença em relação à deliberação de 31/05/2001.

4.       Enquadramento

Tendo por base o descrito no acórdão, analisaremos agora, de forma mais profunda o problema presente sobre a delegação de poderes.

A delegação de poderes é uma relação jurídica administrativa que consiste no ato a partir do qual um órgão administrativo concede poderes a outro para praticar atos numa certa matéria.

Esta relação jurídica administrativa tem uma dimensão interna, todavia, compreende igualmente consequências externas, porque existir ou não um ato de delegação, e haver ou não uma norma que prevê a delegação de poderes, pode determinar a invalidade do ato.

O legislador português, pela norma do artigo 44º/1 do CPA, estabeleceu os requisitos da delegação de poderes:

1.    Existência de dois órgãos com competência para decidir: consiste na necessidade de existir um delegante (órgão competência primária) e um delegado (órgão com competência secundária).

2.     Lei de habilitação: esta lei habilita os órgãos a atuar, tal como, fornece legitimação a um órgão para delegar poderes a outros, habilitando o órgão delegado a exercer a competência do delegante, sem que seja necessário uma lei para atribuir competência a um órgão. Deste modo, a lei de habilitação tem duplo efeito, visto que habilita o delegante a exercer os poderes e a delegá-los.

3.     Ato de delegação de poderes: é necessário que exista um ato administrativo de transferência do exercício da competência de um órgão para o outro, isto é, um ato acerca da delegação de poderes, momento, no qual, o delegante (quem tem competência e a delega a outro órgão) concretiza a delegação para o delegado (quem a partir do qual tem competência para praticar atos de determinada matéria, tornando-se autor do ato, exercendo uma competência alheia nos termos previstos na lei, mas que são atos seus, atos próprios no quadro desta realidade).

4.     Relevância da vontade do delegante: este requisito é bastante discutido na doutrina, por exemplo, o professor Vasco Pereira da Silva nem sequer o aborda.

A existência destes requisitos demonstra que esta realidade se relaciona com a repartição interna de competências entre órgãos, que normalmente são da mesma pessoa coletiva, todavia, a título excecional podem ser de pessoas coletivas diferentes.

Na falta de um destes requisitos, estamos perante um ato administrativo que produz efeitos internamente e que também vai produzir efeitos externamente, uma vez que o ato praticado ao abrigo da delegação de competência ilegal, ou então, simplesmente não existe, segundo o professor Vasco Pereira da Silva, o ato deve ser impugnado, pelo vício de incompetência.

Em relação ao regime jurídico do ato de delegação de poderes, este possui alguns requisitos para haver uma total eficácia:

1.   Conteúdo do ato: o delegante deve, aquando da delegação especificar os poderes delegados, ou seja, o delegante deve especificar que poderes está a delegar a outro órgão, ao abrigo do artigo 47º/1 do CPA.

Assim, segundo o professor Diogo Freitas do Amaral, tem de existir uma “enumeração explicita dos poderes delegados” (relevância positiva) e uma “reserva genérica de competências” (relevância negativa), consoante o artigo 47º/2/2ºparte do CPA, todavia, na ordem jurídica portuguesa está consagrada apenas a relevância positiva, e não a relevância negativa do ato de delegação.

2.     Publicação: ato de delegação de poder deve ser publicado no Diário da República, podendo também ser na publicação oficial da entidade pública ou no sítio institucional da internet, este requisito está consagrado no artigo 47º/2/2ºparte, com remissão para o 158º/2 e 159º do CPA.

3.       Delegação: ocorre quando o delegante delega os poderes a outro órgão (delegado).

4.     Natureza dos atos do delegado: os atos do delegado devem ser definitivos, pois os do delegante também o seriam, consoante o artigo 44º/5 do CPA. Logo, segundo o artigo 199º/2 do CPA, o recurso dos atos do delegado para o delegante só se poderá efetuar através da expressa consagração em norma leal.

Todavia, o regime jurídico da natureza dos atos do delegado é bastante discutido na doutrina, deste modo, segundo a doutrina maioritária, o órgão delegante é o titular da competência e, como tal pode dar orientação ao outro órgão quanto ao exercício da competência, todavia, não pode dar ordens concretas, mesmo que haja competência hierárquica, uma vez que o órgão delegado vai exercê-la em nome próprio.

A delegação de poderes tem três teses sobre a sua natureza jurídica:

·       Tese da alienação: defende a valorização do ato de delegação, consiste num ato de transmissão ou alienação de competência. Esta delegação é um ato de confiança, uma vez que poda tomar sempre lugar, independentemente da existência de lei.

·       Tese da autorização: afirma que o delegado já possui competência para tal, no entanto, não pode exercê-la enquanto o delegante não autorizar. Sendo uma tese defendida pelo Marcello Caetano na qual se valoriza, sobretudo, a lei de habilitação.

·       Tese da transferência de exercício: admite que a competência do delegado provém do ato de delegação, onde o delgado transfere o exercício dos seus poderes, não a titularidade, foi bastante defendida pelo professor Freitas do Amaral.

A meu ver, existe uma tese que se afigura melhor, que é a seguida pelo Freitas do Amaral, uma vez que a tese de alienação é inadmissível no nosso ordenamento jurídico pela exigência da lei de habilitação e dois órgãos e a tese da autorização é inadequada, visto que parte do princípio que os dois órgãos são competentes a título igual. Deste modo, a tese de transferência torna-se mais adequada, por existir a distinção de órgãos que são competentes a título primário e órgãos que são competentes a título secundário entre a lei de habilitação e a delegação.

Tendo em vista, os conceitos que já foram analisados e a alegação de “A” sobre a transferência de poderes do conselho administrativo do INFARMED para os funcionários, incluindo o poder de decisão do encerramento dos próprios laboratórios da recorrente, ainda que como medida cautelar.

O Instituto Nacional da Farmácia e do Medicamento (INFARMED), é um instituto público com autonomia administrativa, financeira e com património próprio, com uma aplicação subsidiária do regime jurídico das empresas públicas.

O INFARMED rege-se pelas disposições do decreto-lei nº495/99, e o seu funcionamento é definido no decreto-lei nº353º/93.

No diploma que rege o INFARMED, o seu artigo 12º/1, admite que o C.A pode delegar num ou mais membros, ou nos próprios dos dirigentes do INFARMED. Não consta a possibilidade de se transmitir poderes aos funcionários do instituto. Logo, a competência é inalienável e irrenunciável, não era possível a delegação de poderes.

É importante sublinhar, que a administração assenta no princípio da legalidade, por isso, um ato de delegação de poderes que não esteja conforme a lei, será ilegal, tal como este ato realizado pelo C.A com delegação de poderes aos funcionários, ao abrigo do artigo 111º/2 da CRP. Por outras palavras, a delegação de poderes só é legítima quando a lei consente e neste acórdão não consentiu.

É ainda de destacar o artigo 45º do CPA, que estipula que ninguém pode transmitir todos os seus poderes, e com a análise do artigo 12º/6 do decreto-lei495/99, incumbe-se a todos os membros do C.A o dever de acompanhar a generalidade dos assuntos do NFARMED e de se pronunciar sobre os mesmos.

Na minha modesta opinião, o poder de encerrar o INFARMED, é o maior poder, uma vez que o exercício deste poder provoca uma lesão grave de difícil reparação dos interesses públicos, tal como ocorreu, genericamente, a lesão da saúde pública no ato de encerramento.

5.       Considerações finais

Refletindo, será importante reforçar a ideia de que o princípio da legalidade na administração é essencial para que ocorra um ato de delegação de poderes puramente legal. O acórdão apresentado dá-nos uma perspetiva de que a competência do órgão primário (delegante) é importante, tal como, averiguar quem são os órgãos competentes de serem secundários, isto é, quem pode receber a transferência dos poderes (delegado).

Além disso, como estamos perante uma figura que, fazendo jus ao princípio da legalidade, também envolve o princípio da separação e interdependência de poderes, tal como o princípio da igualdade por se admitir que tem de existir a lei que preveja, naquelas circunstâncias a existência de uma delegação de poderes.

Em conclusão, a delegação dos poderes decorre de um ato administrativo habilitado, dependendo da decisão discricionária do delegante e do regime jurídico desta entidade, e os efeitos são imputados na esfera do delegado, nos termos do qual, esta delegação não compreende o poder de direção (salvo instruções, gerais e abstratas), o poder de disciplinar ou o próprio dever de obediência.                

                                                        

6.       Abreviaturas

C.A – Conselho de Administração

CRP – Constituição da República Portuguesa

CPA – Código do Procedimento Administrativo

7.       Bibliografia

Amaral, D. F. (2016). Curso de Direito Administrativo (vol. I, 3ª ed.). Almedina

Gomes, Carla Amado; NEVES, Ana Fernanda; e SERRÃO, Tiago. Comentários ao novo Código de Procedimento Administrativo. 2º edição. AAFDL, 2015.

Sousa, M.R. (1995). Lições de Direito Administrativo (tomo. I, 2ª ed.). Pedro Ferreira.

Acórdão STA, processo nº 02211/08 02-11-2008, II Subsecção do CA.

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