Organização dos serviços públicos e poderes subjacentes

Em primeiro lugar, cumpre definir serviços públicos como organizações que se integram na pessoa coletiva pública e que prossegue os seus fins, integrando-se na administração direta do Estado. São dirigidos pelos respetivos órgãos tendo, por isso, uma relação de direção por parte destes sobre os segundos que lhes devem auxílio e, sobretudo, obediência.

Os serviços públicos podem integrar-se em três critérios organizacionais.

Horizontalmente, são distribuídos pelas pessoas coletivas públicas, dentro das quais haverá uma especialização dos serviços em função do tipo da sua atividade, traduzindo-se na distinção das várias unidades funcionais.

Territorialmente, cumpre distinguir os serviços centrais, enquanto serviços de atuação nacional, dos serviços periféricos, assumidos como serviços localizados em áreas menores, dependentes estes dos primeiros.

Por fim, verticalmente, implicando a distribuição dos serviços por diferentes patamares, ligando-se entre si através de relações de supremacia e subordinação, dando origem à hierarquia.

Resultando da sua elevada relevância, este último critério de organização dos serviços públicos será mais aprofundado de seguida.

Assim, primeiramente, é necessário atentar na definição de hierarquia. É, assim, um modelo organizacional administrativo vertical, no qual os órgãos devem ter um limite mínimo de dois, para que se crie um vínculo jurídico que confira ao superior poder de direção sobre o subalterno, que por sua vez tem o dever de lhe obedecer, como já referido.

Neste sistema, tanto o superior, como o subalterno prosseguem as mesmas finalidades, ainda que sob um vínculo jurídico, que é a hierarquia entre órgãos administrativos ou entre um órgão e um agente.

Porém, é necessário esclarecer a dimensão da abrangência da direção do superior. É verdade que a vontade do superior é hegemónico. No entanto, esta vontade não tem o poder de fazer substituir ou dispor da vontade do subalterno, significando então que este último, para além de ser responsável juridicamente pelas suas decisões, é ainda livre de obedecer ou não às ordens do superior, ainda que sob pena de punição.

Relativamente aos poderes subjacentes a esta organização, nomeá-los-ei por ordem de importância:

§  Poder de direção – faculdade do superior ter a capacidade de dar ordens e instruções, relativamente a matéria de serviço, ao subalterno, sendo um poder que se pressupõe num cargo de chefia e, portanto, não necessita de consagração expressa. Contudo, não produzem efeitos jurídico externos, cingindo-se à relação hierárquica.

§  Poder de supervisão – faculdade do superior poder revogar ou suspender os atos exercidos pelo subalterno, podendo ser proveniente da iniciativa do superior ou como resultado de um recuso hierárquico levantado pelo interessado.

§  Poder disciplinar – capacidade de o superior sancionar o subalterno, como consequência das infrações por si cometidas na sua função pública.

Os poderes que se seguem já não se encontram num plano plenamente principal, tendo um caráter instrumental dos primeiros enumerados, daí o maior aprofundamento da minha parte, pela discussão gerada à sua volta:

§  Poder de inspeção – poder de o superior fiscalizar permanentemente o comportamento dos seus subalternos e o funcionamento dos serviços públicos e, em casos negativos mandar proceder a inquérito ou processo disciplinar. É necessário referir que este funciona como um instrumento basilar nas recolhas de informação pertinentes para o exercício deste poder pelos superiores hierárquicos.

§  Poder de decidir recursos – o superior pode reapreciar casos já decididos pelos subalternos, sendo através de confirmação, revogação, modificação, substituição ou anulação. Assim, estamos perante um meio de impugnação denominado de recurso hierárquico, cuja fundamentação de utilização é a hierarquia existe.

§  Poder de decidir conflitos de competência – prende-se com o facto de o superior ter capacidade de declarar quem é competente de tal ato legal, na situação de conflito entre subalternos.

§  Poder de substituição – o superior exerce legitimamente as competências conferidas, legalmente ou por delegação de poderes ao subalterno. Este oferece muita divergência quanto à sua edificação enquanto efetivo poder.

o   Segundo Marcello Caetano e muitos outros, “a competência do superior abrange sempre a dos subalternos”, fazendo jus ao positivado no artigo 196º, nº3, da LGTFP: “a competência disciplinar dos superiores hierárquicos envolve a dos seus inferiores hierárquicos dentro do órgão ou serviço”.

o   Contrária à opinião acabada de referir está a minha, que vai ao encontro da do Professor Freitas do Amaral. Creio que o superior tem obviamente supremacia relativamente ao seu inferior hierárquico. No entanto, tal não permite a validez da sua intervenção em toda a sua atividade, visto a desconcentração ter como fim a distribuição de encargos, considerando, neste caso, preferível para o interesse público e privado que certas decisões sejam determinados por órgãos subalternos.

o   Considero, desta forma, este poder irrelevante e incorreto, visto os subalternos terem a seu cargo certos poderes, provenientes da desconcentração e separação de competências, cuja intervenção dos seus superiores seria uma autêntica violação e invasão, gerando uma hierarquia viciosa.

Analisados os poderes dos superiores hierárquicos perante os seus subalternos, é necessário considerar a contrapartida do exercício do supra referido – o dever de obediência que os últimos detêm perante os primeiros.

O dever de obedecer do subalterno, consiste no facto de este estar adstrito ao cumprimento das ordens e instruções dos seus superiores hierárquicos, desde que sejam dadas em matéria de serviço e que revistam a forma legalmente prevista.

Regra geral, os subalternos têm, perante os seus superiores, este dever de obediência às instruções e ordens pelos primeiros dada. Porém, sempre que estas se verificarem emanadas ilegitimamente, sem revestimento de forma legal ou numa situação em que o seu cumprimento implicasse a prática de um crime ou fosse proveniente de um ato nulo, há uma exceção do cumprimento deste dever.

Referências bibliográficas:

AMARAL, DIOGO FREITAS DO, «Curso de Direito Administrativo», volume I, 4ª edição, Almedina, Coimbra, 2015.

ALMEIDA, MÁRIO AROSO DE, «Teoria Geral do Direito Administrativo», 5ª edição, Almedina, Coimbra, 2018.

Francisca Morais da Costa Campos, nº 61103, Turma B15A

Dezembro, 2019