“Tomemos a descentralização a sério”- Análise do artigo de opinião do Professor Doutor Fausto de Quadros
Neste artigo publicado em maio de 2018, o Professor Doutor Fausto de Quadros aborda a questão da descentralização administrativa nas autarquias locais e da necessidade do seu aprofundamento no âmbito de uma reforma da Administração que, do seu ponto de vista, lhe parece ser imperativa para uma melhor prossecução das necessidades coletivas mais conforme ao Estado de Direito em que vivemos atualmente. Trata-se de uma exposição breve, mas que aponta para elementos essenciais e pertinentes para o estudo de alguns aspetos relativos a esta matéria.
Desde logo, importa salientar, devido ao facto de se tratar de um fenómeno que, embora unitário, possui várias configurações, que o tipo de descentralização aqui abordado é a descentralização territorial (para o Professor Freitas do Amaral, descentralização em sentido estrito). Disto resulta que, quando falamos em descentralização, falamos aqui na existência de pessoas coletivas de base territorial que possuem órgãos representativos das populações locais , como é o caso das autarquias locais e das regiões autónomas. Para além disso, pode ainda densificar-se em função do grau com que se exprime: se estivermos a falar de uma mera atribuição jurídica de direito público, temos apenas descentralização em sentido técnico-jurídico; mas se atribuirmos a essa pessoa coletiva autonomia administrativa, aí já estamos face a uma descentralização em sentido político-administrativo, essa sim com verdadeiro relevo para o exercício da função administrativa, visto que reduzir-se ao primeiro sentido não implica necessariamente reduzir o poder central.
No entanto, o Professor Fausto de Quadros concentra-se mais precisamente na descentralização administrativa nas autarquias locais, inserida no contexto português enquanto Estado unitário: segundo o jurista, “consiste na entrega às populações locais da gestão, por órgãos por elas eleitos, dos respetivos interesses públicos, em medida a definir e que vai fixar a dimensão da descentralização. Pressupõe, portanto, a entrega pelo Estado às autarquias locais de atribuições próprias destas e da consequente entrega de competência aos respetivos órgãos na medida necessária à satisfação dessas atribuições.”
Tal conceito encontra-se diretamente ligado à Administração autónoma, consagrada constitucionalmente no artigo 199º d), que refere que compete ao Governo no exercício das suas funções administrativas “[...] exercer a tutela sobre a administração autónoma”. O Professor Freitas do Amaral define-a como a administração que prossegue interesses públicos próprios (ou seja, fins alheios ao Estado) das pessoas que a constituem e por isso se dirige a si mesma, definindo com independência a orientação das suas atividades, sem sujeição a hierarquia ou a superintendência do Governo (este exerce apenas um poder de tutela previsto constitucionalmente). Surge pois como inerente a esta construção a necessidade de criar pessoas coletivas públicas de população e território, correspondentes aos agregados de residentes em diversas circunscrições do território nacional, e de lhes conferir verdadeiras atribuições administrativas, de modo a que possamos falar de um verdadeiro fenómeno de auto-administração. Vemos deste modo que da administração autónoma decorre sempre a descentralização administrativa, que a Constituição prevê através da criação de autarquias locais (art 235º CRP).
Isto leva-nos agora para uma das questões sobre as quais o Professor Doutor Fausto de Quadros coloca mais ênfase: a descentralização administrativa nas autarquias locais é vista como um autêntico imperativo constitucional. Desde logo, o artigo 6º CRP diz-nos explicitamente que “o Estado é unitário e respeita na sua organização os princípios da subsidiariedade, da autonomia das autarquias locais e da descentralização da administração pública “. A doutrina retira deste artigo de forma muito consensual um princípio da descentralização, consubstanciado com o artigo 267º/2 da CRP e que aponta ao legislador um caminho para a estruturação da administração pública, no sentido de prima facie lhe impor a manutenção e mesmo o aprofundamento da descentralização administrativa já atingida. A própria Constituição aponta para a forma como deve ser feita esta descentralização nas autarquias locais, ao prever a criação de três tipos de autarquias locais distintos no artigo 236º/1: as freguesias, os municípios e as regiões administrativas. Atualmente, apenas as duas primeiras existem, nunca se tendo chegado à criação do último tipo. O autor mostra-se inteiramente contra a realidade atual, defendendo que tal situação não obedece ao “cumprimento perfeito do imperativo constitucional” e que traduz a dificuldade ainda hoje existente do poder central do Estado com sede em Lisboa em “aceitar perder o quase monopólio de fazer favores e de dar dinheiro a interesses públicos locais.“ Embora ressalve que o sistema definido na Constituição para a criação da região administrativa não facilite a sua instituição (o que, a nosso ver, poderia ser resolvido através de uma revisão constitucional), a opinião deste jurista é clara: “uma maior descentralização, se ela fosse fosse bem feita, forçosamente resultaria na criação de uma autarquia supramunicipal em todo o território do continente”.
Mas afinal, porque defende o Professor Doutor Fausto de Quadros uma maior descentralização, nomeadamente através da criação de regiões administrativas? Quais são as vantagens em dotar as autarquias locais de atribuições e competências administrativas autónomas? O autor fala em “cumprir imperativos constitucionais básicos”, que logo depois concretiza: “aprofundar a Democracia como também para se valorizar os recursos humanos e materiais dispersos pelo País, para se dar iguais oportunidades de desenvolvimento e progresso a todas as parcelas do território nacional, sejam do interior ou do litoral, para se aproveitar devidamente auxílios externos, incluindo os chamados “fundos europeus” que são especificamente destinados às entidades descentralizadas, como ainda para se motivar as populações locais para a participação cívica e política, fazendo-lhes ver que são elas que administram os seus interesses próprios, sem prejuízo da unidade nacional, que, nos termos constitucionais, cabe aos órgãos do Estado assegurar.” Desta citação podemos extrair várias vantagens que são diretamente associadas à descentralização, entre as quais:
- Maior democraticidade, possibilitada pela proximidade das pessoas coletivas públicas em relação aos problemas concretos a resolver
- Facilita a mobilização das iniciativas e das energias locais para as tarefas da administração pública
- Proporciona em princípio soluções mais vantajosas em termos custo-eficácia
- Proporciona a participação dos cidadãos na tomada das decisões públicas em matérias que concernem aos seus interesses, o que constitui um grande objetivo do Estado moderno (art 2º CRP)
Face a uma das principais críticas feitas à descentralização, que reside na possibilidade de gerar alguma descoordenação no exercício da função administrativa, em razão da proliferação de centros de decisão, de patrimónios autónomos e de exigências de gestão financeira, o autor é peremptório: “A autonomia local não consente egoísmos locais porque tem lugar forçosamente dentro do quadro da unidade e da coesão nacionais e da solidariedade entre todas as parcelas do País. Pode-se descentralizar com reais vantagens para o País desde que se saiba descentralizar. É possível descentralizar sem aumentar a despesa pública, sem empolar o número de funcionários públicos, sem se aumentar a burocracia.”
No entanto, o Professor Doutor Fausto de Quadros não se limita a justificar a necessidade e pertinência de uma descentralização administrativa nas autarquias locais: preconiza também o modo como deve ser feita e o grau que deveria ter, num sentido da sua maior densificação. Com efeito, afirma que “Para que a descentralização autárquica seja bem sucedida para o País é necessário que a pura descentralização administrativa se integre num pacote global de medidas.” Para começar, diz: “Em Democracia não há poder sem responsabilidade. Por isso, o aumento de poder para as autarquias tem de ser acompanhado da criação de mecanismos mais céleres e eficientes na verificação da responsabilidade dos autarcas e do pessoal administrativo das autarquias no exercício da autonomia local.” Esta visão traduz a vontade de combater outra possível desvantagem, que é o facto da descentralização abrir a porta ao mau uso dos poderes discricionários da Administração Pública por parte de pessoas nem sempre bem preparadas para os exercer; o que implica então a imperiosa necessidade de estabelecimento por lei de um certo número de mecanismos de coordenação e controlo, para contrabalançar os seus efeitos negativos. Isso implica, na óptica do jurista, “inclusivamente, que se reveja o que nem sempre tem funcionado bem, que é o regime da tutela do Estado sobre as autarquias dentro dos limites previstos na Constituição.” Faz assim referência àquela que é a forma mais importante de intervenção (e idealmente a única) do Estado na gestão das autarquias locais, e que de acordo com o artigo 242º/1 resulta num controlo de legalidade da atividade administrativa das autarquias locais.
Por fim, e de acordo com a nossa opinião, aquilo que reflete melhor o desejo de “tomar a descentralização a sério”, é a ideia enunciada pelo professor segundo a qual “Dar mais atribuições administrativas às autarquias sem se lhes dar mais meios financeiros e humanos compatíveis equivale a negar a descentralização.” Subjacente a esta afirmação, está a defesa da detenção de um verdadeiro “poder local” por parte das autarquias locais. De facto, de acordo com o Professor Freitas do Amaral, só é possível falar-se em poder local quando as autarquias locais sejam verdadeiramente autónomas e tenham um amplo grau de autonomia administrativa e financeira; ou seja quando detenham atribuições e competências suficientemente largas, sejam dotadas dos meios humanos e técnicos necessários, possuam recursos materiais suficientes para a prossecução e exercício destas, e não sejam excessivamente controladas pela tutela administrativa e financeira do poder central. Torna-se difícil determinar o grau de poder local conferido atualmente às autarquias, mas o Professor Doutor Fausto de Quadros posiciona-se claramente no sentido do poder local como um objetivo a atingir e não como uma situação adquirida.
Para concluir, o artigo aqui analisado vem não só relembrar que a descentralização administrativa nas autarquias locais imposta pela Constituição espera não só ainda pela sua plena realização em termos territoriais, como também exige a sua adoção num grau superior. Neste sentido, o Professor Doutor Fausto de Quadros propugna uma reforma da Administração e do seu regime jurídico, de forma a que “ uma maior descentralização, feita com cuidado, com ponderação e com sentido do interesse público, ao mesmo tempo que aproxima mais as populações locais da administração quotidiana dos seus interesses próprios traga melhores condições de vida para essas populações e, dessa forma, contribua para um Portugal melhor.”
Maria Leonor Barreto, nº 61076
2º ano Turma B, Subturma 15A
Bibliografia consultada:
- Artigo de referência: “Tomemos a descentralização a sério” por Fausto de Quadros, Professor Catedrático Jubilado da Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa; Jornal Observador, publicado a 14 de maio de 2018
- FREITAS DO AMARAL, Diogo: Curso de Direito Administrativo, Volume I; 4ªa edição 2018 Editora Almedina
- REBELO DE SOUSA, Marcelo/ SALGADO DE MATOS, André: Direito Administrativo Geral, Tomo I- Introdução e princípios fundamentais; 3ªa edição 2016 Editora D. Quixote
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