O Ato Administrativo | João Ceia

O Ato Administrativo | João Tomás Gomes da Silva Ceia

1.    Enquadramento histórico

Antes de procedermos à explicitação do conceito de ato administrativo, iremos fazer um enquadramento histórico, para além de demonstrarmos a origem e a evolução da qual este conceito foi alvo. Este conceito surgiu primeiramente como uma forma de delimitar os comportamentos da Administração, fiscalizando a atividade administrativa exercida pelos tribunais, principalmente pelos tribunais administrativos. Esta primeira definição de ato administrativo divide-se em duas fases. 

A primeira fase diz respeito aos primórdios da Revolução Francesa em que surge como delimitação às ações da Administração Pública, mas apenas as ações sobre as quais os tribunais judiciais, por lei, não se podiam pronunciar. A segunda fase começa a partir do ano VIII da Constituição do Frumário, de 15 de setembro de 1799. Nesta fase, o ato administrativo vai definir as atuações da Administração Pública submetidas ao controlo dos tribunais administrativos, passando a ser um conceito ao serviço do sistema de garantias dos particulares. Ou seja, primeiro o ato administrativo funcionou como garantia da Administração, passando, numa segunda se, a funcionar como garantia dos particulares. Ainda hoje, o conceito de ato administrativo desempenha uma função no plano contencioso, isto segundo o artigo 268º/4 da CRP, mas também uma função substantiva (isto é, a aplicação, num caso concreto, da norma jurídica geral e abstrata) e uma função procedimental (que se traduz, nas palavras de Vasco Pereira da Silva, “numa forma de atuação que é praticada no decurso de um procedimento no qual os particulares são chamados a participar”).

2.    Definição de ato administrativo  

O conceito legal de ato administrativo está presente no artigo 148º do Decreto-Lei nº 4/2015, de 7 de janeiro, vulgarmente conhecido como Código do Procedimento Administrativo (de ora em diante designado por CPA). Neste artigo está explicitado que “para efeitos do disposto no presente Código, consideram-se atos administrativos as decisões que, no exercício de poderes jurídico administrativos, visem produzir efeitos jurídicos externos numa situação individual e concreta”. Ainda neste diploma, segundo o artigo 150º/1, os atos administrativos devem ser praticados por escrito, desde que outra forma não seja prevista por lei ou imposta pela natureza e circunstâncias do ato. Para além disso, o ato administrativo é a expressão de um poder que a lei confere à Administração Pública de introduzir unilateralmente efeitos jurídicos na esfera de outrem sem o concurso da respetiva vontade. Na doutrina, crê-se que o conceito de ato administrativo possui seis elementos:  

1.    um ato jurídico;

2.    um ato unilateral; 

3.    um ato praticado no exercício do poder administrativo; 

4.    um ato de um órgão administrativo; 

5.    um ato decisório; 

6.    um ato que versa sobre uma situação individual e concreta. 

Posto isto, segundo a doutrina do professor Diogo Freitas do Amaral o ato administrativo “é o ato jurídico unilateral praticado, no exercício do poder administrativo, por um órgão da Administração ou por outra entidade pública ou privada para tal habilitada por lei, e que traduz a decisão de um caso considerado pela Administração, visando produzir efeitos jurídicos numa situação individual e concreta”. Iremos, agora, proceder a uma análise sucinta, mas concisa, de cada elemento do ato administrativo 

Ato jurídico 

Um ato jurídico é toda e qualquer ação voluntária e humana que produza efeitos jurídicos e engloba-se nos factos jurídicos, por consequência, todos os atos que não sejam voluntários, ou que sejam voluntários, mas não produza efeitos jurídicos não é um ato jurídico. 

Ato unilateral 

Neste elemento, parte-se para a conhecida classificação entre atos jurídicos unilaterais e bilaterais. Ora, um ato unilateral, ao contrário de um ato bilateral que possui mais que uma declaração, define-se por haver apenas uma declaração, uma manifestação de vontade ou uma parte, apesar de essa parte poder ser constituída por mais de que uma pessoa. O ato administrativo é um ato unilateral, uma vez que nele apenas se manifesta uma vontade- a da Administração Pública. 

Exercício do poder administrativo

São os atos praticados sob normas de direito público, ou seja, têm de ser praticados no exercício de um poder público para o desempenho de uma atividade administrativa.

Ato praticado por um órgão administrativo

Para ser um ato administrativo, este tem de ser praticado por um órgão da Administração Pública, isto é, por uma pessoa coletiva pública que componha a Administração Pública. No entanto, dentro das pessoas coletivas públicas que compõem a Administração Pública, nem todos os indivíduos ao serviço destas tem o poder para praticar atos administrativos. Não são também atos administrativos atos praticados por pessoas estranhas à Administração Pública, mas que se fazem passar por membros desta. 

Ato decisório

Este elemento é possível de ser aferido pelo artigo 148º do CPA quando refere que “consideram-se atos administrativos as decisões (...)”, ou seja, o ato administrativo é uma decisão. É, portanto, possível excluir da definição de atos administrativos, por exemplo, atos preparatórios, uma vez que estes não englobam decisões

 Ato produtor de efeitos jurídicos numa situação individual e concreta

Este último elemento, visa distinguir atos administrativos de outras normas jurídicas provenientes da Administração pública, como os regulamentos administrativos. Ora, o que difere ambos é que o primeiro visa produzir efeitos jurídicos numa situação individual e concreta (como, aliás, é possível aferir, mais uma vez do artigo 148º do CPA- “visem produzir efeitos jurídicos externos numa situação individual e concreta”), ao contrário do segundo que pretende produzir efeitos de forma geral e abstrata. 

3.    Natureza jurídica do ato administrativo 

Realizada uma definição de ato administrativo e a explica dos seus respetivos elementos, cabe-nos fazer uma abordagem à natureza jurídica do ato administrativo. Ora, nesta questão a doutrina diverge, sendo que para uns o ato administrativo tem caráter de negócio jurídico; para outros é um ato de aplicação do direito, desempenhando função semelhante à sentença judicial; e para uma terceira corrente o ato administrativo deve ser tomado em conta como tendo a sua própria natureza jurídica e um caráter específico, não se assemelhando nem a um negocio jurídico, nem a uma sentença, “enquanto ato unilateral de autoridade pública ao serviço de um fim administrativo”, corrente esta com a qual o professor Diogo Freitas do Amaral concorda. 

4.    Tipologia dos atos administrativos 

Por último, iremos proceder a uma análise aos diferentes tipos de atos administrativos. Geralmente, os atos administrativos dividem-se em atos administrativos primários e atos administrativos secundários. Os primeiros são aqueles que versam pela primeira vez sobre uma situação, enquanto que os atos administrativos secundários são aqueles que versam sobre um ato já existente ou já regulado (por esse tal ato primário) e não sobre uma situação que anteriormente não existia, ou seja, são aquilo a que a doutrina chama de atos sobre atos. Dentro dos atos primários existem atos impositivos e permissivos. 

Os atos impositivos são aqueles que ordenam uma determinada ação/conduta e que, portanto, colocam numa situação jurídica de sujeição o destinado dessa mesma ordem. Podemos distinguir quatro tipos principais de atos impositivos:

·      Os atos de comando- impõem a adoção, por parte do particular, de uma conduta positiva (ordens) ou negativa (proibições); 

·      Os atos punitivos- impõem uma sanção de carácter administrativo, que resultam de comportamentos ilícitos por parte dos particulares, por violação de normas de direito administrativo. Existem diversas sanções administrativas como as sanções disciplinares internas e externas, institucionais e municipais;

·      Os atos ablativos- geradores de extinção ou modificação do conteúdo de um direito;

·      Os juízos- atos através dos quais um órgão administrativo qualifica pessoas, coisas ou atos submetidos à sua apreciação, segundo valores de justiça ou critérios técnicos

Os atos permissivos, ao contrário dos impositivos, não ordenam a adoção de uma determinada conduta ao seu destinatário, mas possibilitam ao destinatário que este adote uma conduta que, se não fosse este ato permissivo, lhe seria impedida. Os atos permissivos distribuem-se em atos que conferem vantagens ou atos que eliminam ou reduzem encargos. Na primeira hipótese, podemos observar quatro espécies:

·      A autorização

·      A licença

·      A concessão 

·      A delegação 

·      A admissão 

·      A subvenção 

 Em relação aos atos que eliminam ou reduzem encargos, existem apenas duas categorias:

·      A dispensa

·      A renúncia

Os atos secundários distinguem-se em três categorias:

·      Atos integrativos

·      Atos saneadores

·     Atos desintegrativos- implicam a destruição dos efeitos que foram produzidos nos atos administrativos primários

Os atos integrativos visam completar atos administrativos primários anteriores e nesta categoria pode-se ainda distinguir outras quatro categorias principais:

·      A aprovação

·      O visto

·      O ato confirmativo

·      A ratificação- confirmativa

Os atos saneadores visam suprir uma ilegalidade de que padecia um ato administrativo anterior (ratificação-sanação). Esta é o ato administrativo pelo qual se decide eliminar a ilegalidade de um ato administrativo anterior que padece de incompetência relativa ou de vício de forma por preterição de uma formalidade essencial, e o seu regime encontra-se previsto no artigo 164º do CPA.

Bibliografia:

• AMARAL, Diogo Freitas do; Curso de Direito Administrativo Vol. II, 2ª Edição, 2011
• Diário da República eletrónico (DRE), Lexionário 

João Ceia, Nº 61212- 2B, 15A