Acórdão sobre a Administração Estadual Indireta | Inês de Albuquerque Fevereiro, nº61042

Administração Estadual Indireta

Inês de Albuquerque Fevereiro | nº61042

STA | Processo: 01407/02 | Data: 28-10-2004

1.       Resumo

O presente acórdão (Acórdão do Tribunal do Supremo Tribunal Administrativo, de 28-10-2004, processo nº01407/02) retrata uma situação de administração estadual indireta.

Para o professor Freitas do Amaral, a “administração estadual indireta” consiste, de um ponto de vista material ou objetivo, numa “atividade administrativa do estado realizada, para a prossecução dos fins deste, por entidades públicas dotadas de personalidade jurídica própria e de autonomia administrativa ou administrativa e financeira”.

Por outro lado, já de um ponto de vista subjetivo e orgânico, define-se como “o conjunto das entidades públicas que se desenvolvem, com personalidade jurídica própria e autonomia administrativa ou administrativa e financeira, uma atividade destinada à realização dos fins do estado”.

2.       Introdução

No acórdão do Tribunal do Supremo Tribunal Administrativo, de 28-10-2004, processo nº01407/02, são discutidos os atos praticados pelo Instituto Nacional de Aviação Civil (INAC), que é uma pessoa coletiva dotada de personalidade jurídica, que está sujeita à tutela e superintendência do Governo, visto que pertence à designação administração estadual indireta.

Figura 1: INAC - Instituto Nacional de Aviação Civil

Os atos praticados no exercício desses poderes de tutela e superintendência visam controlar e orientar a ação das entidades, sem alcance definidor da situação concreta dos particulares, em cuja esfera jurídica não projetam efeitos.

O recorrente é “A…” que recorre do acórdão de seção de 24-3-2004, manifestando a ilegalidade da sua interposição e rejeitou o recurso por si interposto do despacho, de 19-3-02, do Secretário de Estado-Adjunto e dos Transportes. Todo este processo foi relatado por Santos Botelho.

3.       Alegações e decisão

A “A…” nas suas alegações formula conclusões a partir do disposto do antigo artigo 120º do Código do Procedimento Administrativo (atualmente 148º do CPA), tal como do artigo 286º/4 da Constituição da República Portuguesa, afirmando então:

1.       O douto acórdão não fez as aplicações corretas destes artigos, e que devia ser revogado e substituído por outro.

2.       O ato administrativo lesou os direitos e interesses de “A…”, incidindo em questões relacionadas com o recebimento de subsídios e ajudas de custo.

3.       O acórdão recorrido violou o disposto no artigo 268º/4 da Constituição da República Portuguesa, pelo que deve ser revogado e substituído por outro que determine a apreciação dos fundamentos do recurso interposto.

A entidade recorrida contra-alegou, pugnando pela manutenção do julgado:

1.       Com argumentos de matéria de facto, ao abrigo do artigo 713º/6 do CPC.

2.       Com argumentos jurídicos, nos quais afirma que uma questão similar já foi assim decidida por este pleno acórdão de 17-6-04 – Rec. 01406/02.

3.       O acórdão baseou-se em que tal despacho e que não visou definir, nem definiu, a situação jurídica do recorrente, relativamente ao INAC ou perante os cofres do Estado. Assim, não assume alcance lesivo dos direitos ou interesses legítimos do mesmo recorrente, sendo, por isso, insuscetível de recurso contencioso.

Atento ao exposto, concluímos que o quadro e teor do ato praticado revelam que se trata de uma recomendação. Por isso, tal ato não se intromete na esfera jurídica do recorrente, e não o tem como destinatário, nem interessado.

Assim, o acórdão decidiu acertadamente, ao concluir que o ato impugnado não visou produzir efeitos jurídicos na situação individual e concreta, nem se apresenta lesivo na esfera jurídica do particular, perante o INAC ou os cofres do Estado. A decisão foi nestes termos, que concordaram em negar o provimento ao recurso jurisdicional, com a ajuda da perspetiva do artigo25º da LPTA, como da perspetiva do artigo 268º/4, da Constituição Portuguesa da República.

4.       Enquadramento

Tendo por base o descrito no acórdão, analisaremos agora, de forma mais profunda, a administração estadual indireta (problema aqui presente).

Existem várias espécies de administração do Estado, mas a que nos interessa é a que se encontra implícita no acórdão que se designa por a administração indireta do Estado. É importante, por isso, fazer a distinção entre administração direta e administração indireta do Estado.

Ora, quando se diz que os fins do Estado são prosseguidos de forma direta e imediata, ou seja, pelo Estado e sob a direção do Governo, trata-se da administração direta do Estado. Nesta administração integram-se os diferentes órgãos e os serviços públicos.

Relativamente à administração estadual indireta, os fins estaduais também são prosseguidos, mas de forma indireta e mediata por outras entidades que não o Estado. Estas entidades têm autonomia e algumas delas, personalidade jurídica. É importante realçar que são autónomas e não independentes do Estado, ou seja, pertencem à pessoa coletiva Estado, mas têm os seus próprios órgãos de direção e gestão. Já as entidades que têm personalidade jurídica própria (pessoas coletivas de direito público), não pertencem ao Estado, mas prosseguem igualmente os fins deste.

É ainda importante sublinhar que, pelo facto de a atividade ser desenvolvida no interesse do Estado, este, em contrapartida tem poderes de intervenção sobre essas entidades e organismos.

Este tipo de administração existe como resultado do constante alargamento e da crescente complexificação das funções do Estado e da vida administrativa. A vida administrativa e as funções do Estado são cada vez mais amplas e complexas, daí que se tenha chegado à conclusão de que a realização dos fins do Estado pela forma direta é, em certos casos, inconveniente.

Compreende-se que para determinadas funções, mais ligadas à soberania ou à autoridade do Estado, a atividade administrativa deva ser realizada pelas diferentes direções-gerais, em contato diário com o Ministro respetivo. No entanto, o Estado tem outras funções de carácter técnico, económico, cultural ou social, que não se compadecem com uma atividade de tipo burocrático. Desta maneira, existem casos em que a atividade do Estado tenha de se desenvolver por meio de organismos diferenciados, de estabelecimentos autónomos e até de empresas, todos com personalidade jurídica distinta do Estado.

O conceito de administração estadual indireta existe, assim, pelo constante alargamento e complexificação das funções do Estado; pelas necessidades do mundo atual; pelo desejo de escapar às regras da contabilidade pública (salários; controlo da despesa; etc.); e ainda pela proteção das atividades contra interferências políticas, entre outras.

Por outras palavras, compreendemos que a criação deste tipo de administração pretende, o descongestionamento; desorçamentação; desresponsabilização patrimonial; a natureza técnica ou específica de certas atividades; e a forma de colocação de clientelas.

No âmbito do conceito da administração indireta do Estado, devemos distinguir institutos públicos e as entidades públicas empresariais. Estas duas categorias são facilmente distinguíveis:

·       Institutos Públicos: desenvolvem atividades indispensáveis para a administração pública, não têm fins lucrativos, consistem, por exemplo, em serviços personalizados (serviços que estavam integrados na administração direta que passaram a ter personalidade jurídica), em fundações públicas (está em causa determinado acervo patrimonial, não têm fins lucrativos), e em estabelecimentos públicos.

·       Empresas Públicas: têm autonomia administrativa, podem realizar atos administrativos, celebrar contratos no âmbito do direito privado e respondem por indemnizações com o seu património, todavia é o Estado que as cria e que decide as suas competências, entre outras situações. Estas empresas desenvolvem atividades económicas, por isso, contrariamente às instituições públicas, têm fins lucrativos.

Nesta publicação vou referir-me, essencialmente, aos institutos públicos, pois o acórdão que analisei incide sobre o Instituto Nacional de Aviação Civil, designado também por INAC.

Os institutos públicos surgiram como uma forma de responder à sobrecarga das estruturas do Estado e à lentidão dos serviços, decorrente de se atribuir ao Estado a satisfação da grande maioria das necessidades coletivas.

O senhor Professor Marcelo Rebelo Sousa refere-se aos institutos públicos como pessoas coletivas institucionais sem fins lucrativos, que são, regra geral, simples, sem base territorial, de fins específicos, altruísticos, e a realização dos respetivos fins pode ser efetivada mediante prestações individualizadas ou de modo não individualizado.

Por sua vez, o Professor Freitas do Amaral define o instituto público como uma pessoa coletiva pública, de tipo institucional, criada para assegurar o desempenho de determinadas funções administrativas de caráter não empresarial, pertencentes ao Estado ou a outra pessoa coletiva pública. Desta definição, decorre que o instituto público é uma pessoa coletiva pública, tal como prevê a própria Lei Quadro dos Institutos Públicos, nos seus artigos 3º/4 e 4º/1.

Assim, nos termos do artigo 3º/1 da mesma lei, são considerados institutos públicos, independentemente da sua designação, os institutos públicos da Administração do Estado e os institutos públicos das Regiões Autónomas dos Açores e da Madeira, quando dotados de personalidade jurídica.

O instituto público é uma entidade criada para o desempenho de funções administrativas determinadas (artigo 8º da Lei Quadro dos Institutos Públicos), o que significa, por um lado, que não existem funções administrativas que desempenhem funções que não sejam de natureza administrativa e de natureza pública, cumulativamente, e, por outro lado, que as funções administrativas desempenhadas têm de ser determinadas, não podendo as suas finalidades ser genéricas, tendo de tratar das matérias que especificamente lhes sejam conferidas por lei, nos termos do artigo 8º/3 da Lei Quadro dos Institutos Públicos.

É ainda de destacar que os institutos públicos se distinguem das empresas públicas pelo seu caráter não empresarial (artigo 3º, nº3 da Lei Quadro dos Institutos Públicos).

Por último, decorre da definição apresentada por Freitas do Amaral que as funções desempenhadas pelo instituto público pertencem ao Estado ou a outra pessoa coletiva. Com isto pretende afirmar-se o caráter indireto do instituto público, que não desenvolve tarefas suas, próprias, mas sim tarefas de outra pessoa coletiva, nos termos do artigo 2º/1 da Lei Quadro dos Institutos Públicos. Essa pessoa será, por regra, o Estado, mas poderá também ser uma autarquia local ou uma região autónoma.

5.       Considerações finais

O Instituto Nacional de Aviação Civil foi criado Decreto-Lei n.º 133/98 de 15 de maio, dispõe no seu artigo 1º que é um “instituto público dotado de personalidade jurídica” tendo por finalidade “supervisionar, regulamentar e inspecionar o setor de aviação civil” e que “sucede na titularidade de todos os direitos e obrigações do estado”.

Por outras palavras, o INAC, é um instituto público regulador, visto que a sua atividade consiste em criar e assegurar as condições adequadas ao desenvolvimento da atividade de aviação civil, ao abrigo do artigo 6º do decreto-lei nº133/98 que afirma que “assessorar o governo na definição de políticas para a aviação civil”, “intervir no desenvolvimento de planos gerais” e “promover a segurança aeronáutica”.

Os institutos públicos têm um regime que se encontra na Lei nº3/2004, de 15 de Janeiro, isto é, a Lei Quadro dos Institutos Públicos, a partir desta lei quadro conseguimos averiguar que faz todo o sentido o INAC estar inserido na administração estadual indireta por várias razões, em primeiro lugar, preenchem os requisitos de que depende a autonomia administrativa e financeira, tal como o INAC foi criado por um ato legislativo (artigo 9º/1 da Lei nº3/2004) com a consequente criação da personalidade jurídica no próprio instituto sem caráter empresarial, para além de que as atribuições do INAC, bem como os respetivos poderes em matéria de regulação económica, são limitados.

Outra das razões, é o facto do INAC ter sido criado para o desenvolvimento de atribuições no domínio da prestação de serviços, de uma necessidade de gestão não submetida à direção do governo, por isso prossegue fins específicos, que são os da supervisão, regulamentação e a inspeção do setor de aviação civil, determinados no decreto-lei nº133/98 e no artigo 8º/3 da lei quadro dos institutos públicos.

De uma forma sucinta vejamos as competências, entre muitas outras, deste instituto regulador, fiscalizador e regulamentador: tem de analisar as entidades no setor da aviação civil, realizar o licenciamento das atividades em escala, analisar e prever a evolução dos mercados do sistema de aviação civil, a homologação da atribuição de faixas horárias nos aeroportos nacionais, e ainda aplicar as regras subjacentes ao desenvolvimento ordenado da própria atividade do transporte aéreo.

Todas estas competências, implicam uma missão importante de regulação económica do setor do transporte aéreo, logo, é evidente que o objetivo da ação do INAC também é a deteção de irregularidades.

Em suma, o Instituto Nacional de Aviação (INAC) é um instituto público com competência formal e oficial para exercer as funções de entidade reguladora da aviação civil em Portugal, incluindo, a função de regulador económico no transporte aéreo, desta maneira integra-se na administração estadual indireta, que se define como o conjunto de entidades públicas que desenvolvem, com personalidade jurídica própria e autonomia administrativa e financeira, uma atividade administrativa destinada à realização de fins do Estado.

6.       Abreviaturas

INAC – Instituto Nacional de Aviação Civil

CRP – Constituição da República Portuguesa

CPA – Código do Procedimento Administrativo

LPTA - Lei de Processo nos Tribunais Administrativos

7.       Bibliografia

Amaral, D. F. (2016). Curso de Direito Administrativo (vol. I, 3ª ed.). Almedina

Sousa, M.R. (1995). Lições de Direito Administrativo (tomo. I, 2ª ed.). Pedro Ferreira

Acórdão STA, processo nº 01407/02 de 01407/02, I Secção