O Princípio da Responsabilidade Administrativa | Gonçalo Limbert Couto

1. Conceito

A vida em sociedade torna inevitável a ocorrência de danos, tanto para as pessoas como para o respetivo património. Vigora o princípio geral de que os danos são suportados por quem os sofre. Contudo, constatamos uma outra solução, nos casos em que o dano seja imputável a um terceiro, relativamente àquele que o sofreu. Nestes casos, impõe-se a exigência de ressarcimento dos danos sofridos, por aqueles que os provocaram.

Aqui reside, em traços elementares, a ideia de Responsabilidade Civil. Este instituto assume diversas formas, consoante o ramo do Direito sob o qual se centre a sua análise. A que nos interessa, de agora em diante, é a Responsabilidade Civil Administrativa, cuja definição é elaborada de modo sublime, pelos ilustres Professores Marcelo Rebelo de Sousa e André Salgado de Matos, nos seguintes termos: “ A Responsabilidade Civil Administrativa é o conjunto de circunstâncias da qual emerge, para a administração e para os seus titulares de órgãos, funcionários ou agentes, a obrigação de indemnização dos prejuízos causados a outrem no exercício da atividade administrativa”. 

2. Origem

Em Portugal, conhecemos as primeiras manifestações do ressarcimento de danos pelo Estado no século XIV, através de documentos que comprovam a existência de um dever de indemnizar os particulares, em caso de expropriação por utilidade pública.

Não obstante, até 1930, salvo pontuais exceções doutrinais e jurisprudenciais, o princípio geral conferia ao Estado e demais entidades públicas uma posição de irresponsabilidade, por eventuais danos causados no exercício da autoridade pública. Note-se que o Código de Seabra, de 1867, previa apenas a responsabilização pelos danos resultantes de atividades ilegais de funcionários administrativos, a título pessoal. Não existe assim, durante este período, qualquer responsabilização das entidades públicas, mas apenas dos seus funcionários.

Só com a feitura do Código Civil de 1966 encontramos no nosso ordenamento jurídico a consagração de uma verdadeira Responsabilidade Civil administrativa extracontratual por atos de gestão privada, com sede legal no seu artigo 501º. O regime da responsabilidade por atos de gestão pública entra em vigor no mesmo ano, por via de lei especial. Não só se passa a atribuir a responsabilidade à entidade pública, e não exclusivamente aos seus funcionários, como a razão da imputação da responsabilidade deriva, desde esta alteração, não só de factos ilícitos, mas de qualquer ato de autoridade pública do qual resultem danos.

A lei nº 67/2007, de 31 de Dezembro, que vem ser alterada pela Lei nº 31/2008, de 17 de Julho vem alargar o âmbito objetivo da aplicação da responsabilidade civil às funções administrativa, legislativa e judicial.

Quando o autor de conduta ilícita e lesiva haja atuado dolosamente ou com culpa grave no exercício das suas funções, ou por causa desse exercício o Estado é solidariamente responsável pela indemnização, pelo que, pode ser demandado conjuntamente com o autor do ilícito. Caso o Estado seja solidariamente responsabilizado, terá naturalmente um direito de regresso sobre o autor do ato ilícito.

Esta garantia vem ser reforçada pela Constituição da República portuguesa de 1976, no seu artigo 22º, que consagra, enquanto direito fundamental dos particulares, a reparação dos danos causados por ações ou omissões das entidades públicas, no exercício das suas funções.

Também o Código de Procedimento Administrativo consagra, de maneira inovadora, na sua atualização em 2015, o Princípio da responsabilidade administrativa, com sede legal no seu artigo 16º: “A Administração Pública responde, nos termos da lei, pelos danos causados no exercício da sua atividade”. Esta consagração limita-se, no entanto, a transportar para este código aquilo que já resultava de legislação extravagante.

 3. Tipologia

Cumpre agora analisar, de modo sintético, em que moldes se materializa este princípio.

Como apontamento prévio, será importante referir que qualquer atividade levada a cabo pela administração pública é suscetível de gerar responsabilidade civil, conquanto esta cause danos na esfera jurídica de um sujeito de Direito.

Podemos destrinçar os tipos de responsabilidade civil administrativa à luz de três critérios: quanto ao título de imputação do prejuízo, quanto à natureza da posição jurídica subjetiva violada e quanto ao ramo do direito pela qual é regulada.

O primeiro critério permite-nos distinguir entre responsabilidade delitual, pelo risco ou por facto lícito. A responsabilidade delitual decorre de uma conduta ilícita e culposa, consequentemente reprovável pela ordem jurídica. O acórdão do Supremo Tribunal Administrativo nº 0644/11 (15/03/2018) contém um exemplo de responsabilidade delitual, por uma omissão de sinalização de perigos rodoviários, que causa um acidente de viação mortal de um particular, originado o dever de indemnizar. Também o Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul nº 13030/16, de 15 de Dezembro, relata um caso de Responsabilidade civil extracontratual do Estado, por dano morte, em que um agente da GNR dispara uma arma de fogo contra um jovem, provocando a sua morte.

 Por outro lado, a responsabilidade pelo risco e por facto lícito dispensam os requisitos da culpa e da ilicitude assentando, respetivamente, em pressupostos de suportação dos danos pelo risco inerente à sua causa e compensação por por um sacrifício em nome da prossecução do interesse público.  

O segundo critério separa a responsabilidade contratual da extracontratual. A responsabilidade contratual decorre da violação de direitos de crédito resultantes de um contrato. A responsabilidade extra contratual decorre da violação de outros direitos subjetivos, fora do ambiente negocial.

O terceiro critério contrapõe a responsabilidade civil por ato de gestão pública e por ato de gestão privada, consoante a natureza do ato. O primeiro tipo está previsto no artigo 501º do Código Civil, enquanto o segundo é regulado por leis administrativas especiais.

4. Alicerce constitucional

A responsabilidade civil da administração encontra consagração constitucional em dois preceitos.

O primeiro corresponde a um princípio geral, previsto no artigo 22º, com a epígrafe “responsabilidade das entidades públicas”. Está em causa a responsabilização da administração, e dos demais poderes públicos, pelas condutas provocadoras de violação de direitos, liberdades e garantias, nomeadamente por atos ilícitos e, dentro dos atos lícitos, cabem os casos de responsabilidade pelo risco e responsabilidade por danos morais.

O segundo, artigo 62º nº 2, refere-se à situação específica da expropriação, aludindo aos casos em que a prossecução do interesse público pelo exercício da autoridade lesa direitos de conteúdo patrimonial privado dos particulares. Estes casos são conhecidos como responsabilidade pelo sacrifício.

5.  Ponderação com outros princípios

A responsabilidade administrativa não é um postulado isolado, pelo que forçosamente deve ser ponderada com outros princípios e valores do ordenamento jurídico.

A administração pública, quando tenha que pagar uma indemnização, por via de responsabilidade civil, serve-se da chamada “caixa fiscal comum”, que representa os impostos prestados pela comunidade. Ou seja, a obrigação de ressarcir os danos de um particular recai sobre toda a comunidade.

Surge assim a ideia de que a responsabilidade civil administrativa não pode ser ilimitada, devendo ser restringida por ponderações de princípios, mormente o princípio da justiça e o princípio da proporcionalidade.

Neste sentido, caberá ao poder judicial ter em consideração a delicadeza dos dinheiros públicos, não condenando a administração à ruína. Este objetivo pode ser prosseguido de duas maneiras distintas. A primeira passa por atribuir montantes indemnizatórios moderados, articulando o dever de justiça para com aquele que deve ser recompensado pelo dano e o dever de manter os alicerces financeiros do Estado erguidos, não onerando excessivamente a comunidade que, ao ser tributada, exige que o interesse público seja efetivamente prosseguido. A segunda pauta-se pela possibilidade de levantamento da personalidade jurídica das entidades públicas, de modo a que a obrigação de ressarcimento recaia diretamente sobre o património  dos particulares que as compõem, sejam titulares de órgãos, funcionários ou agentes administrativos. Esta segunda via assenta na ideia segundo a qual aquele que, por falta de diligência, dolosamente ou com grave negligência lesar o património de outrem, não pode fazer repercutir o ressarcimento desse dano na esfera da comunidade, por isso se consagrou o regime da solidariedade.

 Bibliografia

OTERO, Paulo, Direito do procedimento administrativo, Volume I, Almedina, Coimbra, 2016

CAUPERS, João ; EIRÓ, Vera, Introdução ao Direito Administrativo, 12ª Edição, Âncora, Lisboa, 2016

SOUSA, Marcelo Rebelo ; MATOS, André Salgado, Responsabilidade Civil Administrativa, 1ª edição, 2008

Gonçalo Limbert Couto

Nº 60879

Turma B, Subturma 15