Presidente da Câmara Municipal enquanto órgão municipal | Mariana Borges de Melo

A Europeização do Direito Administrativo

Desde os anos 90 e até à atualidade, deu se, nos Estados Europeus, a ocorrência da Europeização do Direito Administrativo. Esta representa um resultado do processo de integração, ocorrido, no caso de Portugal, no ano de 1986, com a entrada para a CEE (a atual União Europeia). 

O direito da união europeia é um ramo do direito recente. Não obstante, apresenta regras relevantes em matéria de direito administrativo, fazendo com que estas se fundam com as ordens jurídicas de cada estado membro. Derivado a este ser tão recente, sentiu se necessidade de se misturar com os diversos ordenamentos jurídicos de cada Estado Membro, envolvendo se numa relação obrigacional de coordenação entre ambos, erguendo se um novo sistema administrativo europeu.

Tendo por referência o Professor Afonso D’Oliveira Martins, a Europeização dos Direitos Nacionais é fruto do imperativo de estes (direitos nacionais), se encontrarem em conformidade com o Direito Europeu.

No caso português, temos por base o artigo 8º da Constituição da República Portuguesa, cuja epígrafe se denomina de “Direito Internacional”, que refere, no seu número 1 que: 

“As normas e os princípios de direito internacional geral ou comum fazem parte integrante do direito português. “

E no seu artigo 2º: 

“As normas constantes de convenções internacionais regularmente ratificadas ou aprovadas vigoram na ordem interna após a sua publicação oficial e enquanto vincularem internacionalmente o Estado Português. “

A doutrina do direito europeu tem um papel hegemónico em relação ao direito interno. O direito europeu tem aproximado os sistemas administrativos dos estados membros, entre si, e aproximar as ordens jurídicas de matriz românica e as de common law.

Para o Professor Vasco Pereira da Silva, o direito administrativo atual, é um direito administrativo europeizado, já que necessita do Direito Europeu, principalmente no que toca às regras e princípios e também devido ao facto de existirem direitos fundamentais a nível europeu. É também possível afirmar a existência de um “direito administrativo sem fronteiras”, onde a administração pública funciona em rede, ou seja, o que é decidido por uma administração nacional, tem de ser reconhecido pelos restantes países da União Europeia. 

A corrente alemã defendida pelo professor, denominada de “nova ciência do direito administrativo”, defende que existe uma necessidade de reconstituir o direito administrativo tendo por base novas áreas de atuação, como o direito do ambiente, ou direito do consumo. 

Para o Professor Fausto de Quadros, existe um princípio de autonomia dos Estados, sujeitando a aplicação do direito europeu. Mas para que a aplicação deste ocorra, deve ser eliminado dos Estados, todos os atos que sejam contrários ao Direito Europeu, mesmo aqueles que são constitutivos de direitos. Compete a cada Estado membro aplicar o Direito Europeu, através da administração e dos seus tribunais. O juiz nacional é também juiz comunitário, pois compete a este a aplicação do Direito europeu na ordem interna, compete-lhe também fiscalizar o respeito, por parte da Administração Pública de cada estado membro, dos direitos subjetivos que são reconhecidos pelo Direito Europeu ao seus cidadãos. 

O Professor Paulo Otero defende que esta execução do Direito Europeu não depende só do legislador, derivado ao facto de se desenvolver uma complexa atividade administrativa. Esta execução dá-se pela execução indireta, ou seja, sempre que esta for realizada pelas diferentes estruturas que integram a administração pública de cada estado membro, convertendo cada administração numa “administração indireta comunitário-europeia”.

O direito administrativo e o direito comunitário

É possível afirmar uma dependência recíproca: o direito europeu também carece do direito administrativo nacional para se efetivar, já que a estrutura da União Europeia é muito restrita a nível administrativo; um não se realiza sem o outro, e não consegue existir interpretação de um, sem se conhecer o outro. 

É derivado a isso que a estrutura que aplica o Direito Europeu é a administração de cada um dos Estados membros. A administração pública de cada Estado Membro, funciona como administração comunitária. Esta disposição causou uma revolução no âmbito das administrações públicas nacionais, sendo possível de se afirmar a existência de uma nova dimensão do direito administrativo, efeito provocado pela convivência com o direito comunitário.  

O professor Paulo Otero defende que a execução administrativa da legalidade comunitária pode ser feita de 2 formas distintas: 

•    Execução Direta, i.e., quando é realizada pelo aparelho administrativo da própria Comunidade Europeia; 
•     Execução Indireta, i.e., quando é realizada pelas inúmeras estruturas integrantes da Administração Pública de cada Estado-Membro, existindo um desdobramento funcional torna cada uma destas administrações numa “administração indireta comunitário-europeia”. 

Este defende, ainda, a existência de 6 efeitos que expõem as alterações na Administração de cada Estado Membro. 

                        I.         Ampliação material de tarefas

A administração pública de cada estado membro está encarregue de um papel de estrutura decisória, por parte do Direito Comunitário, relativamente à execução da legalidade comunitária, colocando a execução direta num plano secundário. 

As fontes definidoras do âmbito e da extensão da atuação da administração pública, não se encontra apenas nos atos de direito interno, sendo que a administração pública não se limita a concretizar a legalidade procedente dos órgãos internos do Estado, concretizando também atos (jurídicos) oriundos das estruturas decisórias da União Europeia. 

Proveniente desta ampliação de tarefas, existe uma alteração do papel da administração pública nacional, que assume uma natureza comunitária (apesar de continuar Estado). Esta é, simultaneamente, Administração Nacional e Comunitária. 

Introduz-se também, um terceiro nível no habitual concurso de fontes de legalidade: fontes internas, fontes internacionais e fontes comunitárias. 

                      II.         Reconfiguração da distribuição interna de poderes

Um Estado membro, nunca pode apresentar como argumento a estrutura descentralizada da sua organização administrativa interna, para justificar o incumprimento das vinculações comunitárias. 

Este fenómeno de centralização comunitária no Estado, reflete-se na estrutura organizativa interna da Administração Pública, originando um fenómeno de reestruturação administrativa, que fortalece a centralidade de decisão do Estado e que faz surgir um movimento contrário ao que vigorava na última metade do século XX, no qual se destacava uma orientação descentralizadora. 

                     III.         Criação de novas estruturas organizativas 

A execução da legalidade comunitária determinou o desgaste das tendências descentralizadoras e um reforço dos poderes de intervenção do Estado, que é o único responsável para com a Comunidade Europeia, pelo cumprimento das vinculações que provêm do Direito Comunitário. 

Contrariamente, levou à criação de novas estruturas administrativas. 

Assim, o modelo administrativo interno relativamente às estruturas decisórias que se encontram encarregues da aplicação do direito comunitário, podem apresentar 3 soluções distintas: 

      I.    Constituição, dentro da Administração do Estado Membro, de uma administração encarregue de centralizar as questões comunitárias/europeias; 

     II.   Aproveitar as estruturas já existentes da Administração de cada Estado-Membro, distribuindo por cada Ministério, os conteúdos inerentes ao Direito Comunitário; 

    III. Criação de um sistema misto, que implique o aproveitamento das estruturas já existentes, para a prossecução de novas competências comunitárias e criar novas estruturas para desenvolver matérias características. 

   IV.         Diversidade de relacionamentos institucionais 

A nível interno, existe uma ligação entre o ponto II e o ponto III, existindo também uma previsão ao nível das relações políticas (mais especificamente entre o executivo e o parlamento). 

A nível externo, a transformação da administração pública em administração comunitária indireta resulta em 2 relações institucionais: 

1)      Relação entre a administração pública dos diversos estados-membros, envolvendo, ou não, a intervenção da Comissão; 

2)     Relação direta entre cada administração dos estados membros e a Comissão. 

     V.         Complexificação do procedimento administrativo 

Existe, também, projeção a nível Procedimental, aquando da execução indireta da legalidade comunitária, pois existem diversas formas de participar procedimentalmente, que provêm da  Administração Pública dos Estado Membros, fazendo surgir uma “Administração Mista”. 

Este fenómeno é resultado da concorrência de competências que existem entre as administrações nacionais e a administração comunitária, aquando da aplicação do direito comunitário, e representa a complexidade do procedimento administrativo, podendo apresentar 3 modelos de instrução Procedimental: 

•    Tramitação Procedimental pode estar encarregue da administração nacional até determinada fase, e existir, posteriormente a transferência para a Comissão, para a tomada da decisão final; 
•     O estado membro pode apenas enviar o seu parecer à Comissão, tendo depois a administração nacional a decisão final; 
•     Comissão pode, depois de receber o processo de um Estado-Membro, informar os restantes estados-membros, para que estes demonstrem a sua vontade, devendo depois a Comissão devolver o processo à respetiva administração nacional, a quem cabe a decisão final. 

 Pode concluir se que o procedimento comunitário não apresenta uma regulação uniforme. 

   VI.         Duplicação de mecanismos de controlo 

É necessário existir um controlo por parte da Comunidade Europeia, criando-se, assim, outra importância a nível do relacionamento institucional entre as diversas Administrações Públicas envolvidas. 

A execução do direito comunitário pelas administrações dos estados membros, está sujeita ao controlo por parte dos parlamentos de cada estado, e também ao controlo dos tribunais do Estado. Encontra-se, ainda, submetida a um duplo controlo, por parte das instituições europeias: Comissão e Tribunal da Justiça. 

O professor Vasco Pereira da Silva defende que, atualmente, se fala em “direito administrativo sem fronteiras”, referindo-se a 3 pontos essenciais: 

•         Direito Comparado

Durante anos, o direito administrativo era apenas nacional, não existindo nenhum tipo de preocupação com o direito comparado. Na época de 70, percebeu se que existia necessidade de conhecer os restantes direitos administrativos, para poder conhecer o do seu próprio país. 

O direito comparado era utilizado, pelos Tribunais Europeus, para a criação de Direito Administrativo, pelo que se pode afirmar que “o primeiro é fonte do último”. 

Este passou, então, a estar inserido na europeização do Direito. É fonte de direito, pois é a fonte utilizada pelos tribunais europeus para a criação de Direito Administrativo.

•         Direito Europeu 

A Carta Europeia dos Direitos Fundamentais estabelece o direito à boa administração, o direito de audiência, o direito de fundamento das decisões – “due processo of law”. Há o estabelecimento de normas constitucionais europeias, a nível administrativo. 

A principal tarefa do Tribunal de Justiça da União Europeia é a criação de princípios europeus, tendo por base as normas nacionais de cada estado membro. 

Atualmente, não há razão para se falar em direito comunitário, pois não obstante não existir uma constituição da União Europeia, é possível falar se de uma constituição material derivado à existência de normas reguladoras da organização do poder político, normas que determinem a separação de poderes e normas reguladoras de direitos fundamentais. 

• Direito Global 

Existiu um surgimento, a nível global, de regras e princípios europeus, que superintendem problemas europeus entre entidades públicas e entidades privadas de diversos estados, demonstrando a existência de problemas administrativos, a nível global, derivado à existência de um direito administrativo global. 

Este surgimento resultou, desde os anos 70, com a aplicação do direito internacional os indivíduos, tornando-se, estes, sujeitos de direito internacional. Passou a existir a possibilidade de intervenção dos tribunais internacionais, para que um cidadão de determinado estado membro tivesse a possibilidade de se manifestar contra o seu próprio estado, ou contra outro estado membro. 

Esta europeização do Direito Administrativo tem ganho cada vez mas importância, sendo necessário ter-se sempre em conta a aplicação do Direito Administrativo português, ou de qualquer outro estado-membro da União Europeia. A ideia de direito administrativo sem fronteiras, teve o seu início com o Direito Comparado, passando inicialmente pelo Direito da União Europeia e a sua relação com os direitos nacionais, tendo por último o direito global, que teve o seu surgimento por causa das alterações que ocorreram no direito internacional público.

Catarina Pereira 

Aluna nº 61207

2º Ano Turma B 

Subturma 15A

Bibliografia: 

·       PEREIRA DA SILVA, Vasco, Aulas teóricas de Direito Administrativo I

·       D’OLIVEIRA MARTINS, Afonso, in Estudos em Homenagem a Cunha Rodrigues, Volume II, 2001

·       OTERO, Paulo, in Estudos em Homenagem à Professora Doutora Isabel de Magalhães Collaço, Volume I, Almedina Editora, 2002

·       DE QUADROS, Fausto, A Nova Dimensão do Direito Administrativo – O Direito Administrativo Português na Perspetiva Comunitária, Almedina Editora, 2001

·       DE QUADROS, Fausto, Direito da União Europeia: Direito Constitucional e Administrativo da União Europeia, 3ª Edição, Almedina Editora, 2013