O Principio da Legalidade | Gonçalo Manuel Batista de Carvalho
O Princípio Da Legalidade
Gonçalo Manuel Batista de Carvalho | Aluno nº 61215
Conceito
Decorrente do Artigo
266º da Constituição da República Portuguesa e do Artigo 3º do
Código de Procedimento Administrativo o princípio da legalidade pode ser definido
como a subordinação dos órgãos da administração pública à lei e ao direito, no
entanto, isto não significa que a atuação da Administração Pública é limitada
pela lei e pelo Direito, mas sim que estes servem de fundamento para a sua atuação.
No entendimento do professor Marcelo Rebelo de Sousa a função do direito
administrativo é a de “permitir a prossecução do interesse público no
respeito das posições jurídicas subjetivas dos particulares (cfr. art. 266.º,
1 CRP e art. 4.º CPA)”, isto implica que sejam seguidas
determinadas regras e princípios, a Administração Pública não pode perseguir esse
interesse de forma discricionária.
Contexto
Histórico
Estado Liberal: O princípio da
legalidade surge como resposta, por parte do Estado Liberal, ao absolutismo (onde
o monarca detinha o poder absoluto, encontrando-se acima do direito comum). Como
não se podia aceitar que a Administração seguisse no caminho contrário à
vontade da população, o princípio da legalidade foi compreendido como preferência
de lei (atuação subordinada à lei, não a podendo contrariar). Para além
disso, nos casos em que fosse necessário a interferência da Administração na esfera
jurídica individual dos cidadãos (isto é, intromissões nos direitos
fundamentais dos mesmos), o princípio da legalidade foi entendido como reserva
de lei (fundamentação desta atuação numa norma jurídica aprovada pelos
representantes do povo nas assembleias legislativas – logo, a sociedade teria
que consentir nesta interferência). No entanto, apesar da limitação de poderes
referida, relativamente a todos os restantes casos que a lei não regulasse, a Administração
tinha completa liberdade de atuação (exercendo, livremente, um poder autoritário).
Pode então conclui-se
que a lógica liberal se refletia numa administração agressiva submetida
ao Princípio da Legalidade de uma forma restrita (em que administração só pode
fazer aquilo que a lei prevê – dimensão positiva do Princípio da Legalidade).
Estado Social: Na passagem
para o Estado Social pode dizer-se que houve um aprofundamento das ideias que
haviam surgido no Estado Liberal. As principais mudanças verificadas ocorreram
devido à correlação entre o Direito Administrativo e o Direito Constitucional: a
Administração passou a estar também subordinada a uma Constituição (mais rígida
e imperativa) que passou a enquadrar a sua atuação em matérias de carácter prestacional
e infraestrutural. Passa então a haver a ideia de administração prestacional,
menos restrita ao Princípio da Legalidade (a administração pode fazer tudo o
que a lei não proíbe – dimensão negativa do Princípio da Legalidade).
Na Atualidade: A doutrina concluiu
que, perante qualquer tipo de administração, existe a necessidade de verificar
sempre a dimensão positiva do Princípio da Legalidade, isto é, a ideia de que a
administração só pode atuar de acordo com a previsão da lei. Não poderá, então, valer apenas a dimensão negativa do Princípio da Legalidade porque a mesma
trazia tanto benefícios como prejuízos para o particular.
Apesar disto,
uma doutrina minoritária defendida pelos professores Sérvulo Correia e Paulo Otero
continua a afirmar que a dimensão positiva do Princípio da Legalidade só se
aplica nos casos de administração agressiva.
Desdobramento
do Conceito
Segundo o
professor Marcelo Rebelo de Sousa o Princípio da Legalidade comporta duas
modalidades: a preferência de lei e a reserva de lei.
Preferência de Lei: Determina que a
atuação da Administração se encontra subordinada à lei, não podendo contrariar
a mesma - a expressão “lei” abrange todo o bloco de legalidade (a Constituição,
o Direito Internacional, o Direito Comunitário, a lei ordinária e os
regulamentos administrativos bem como costume interno). Isto significa que, perante
um conflito entre um ato administrativo e a lei a mesma prevalece. Os artigos 266.º
nº.2 da Constituição da República Portuguesa e 3.º do Código de Procedimento
Administrativo devem então ser interpretados num sentido proibitivo/negativo
pelo que, uma das consequências da preferência de lei é, nomeadamente, a ilegalidade
e invalidade dos atos administrativos contrários à lei.
Reserva de Lei: Determina que a
Administração deverá atuar de acordo com uma norma jurídica. Em caso de ausência
de indicação por parte da Constituição quanto à reserva de lei é
importante aqui o entendimento relativamente às matérias em que a administração
necessita de habilitação legal preliminar. A reserva de lei desdobra-se ainda
de duas maneiras: precedência de lei e reserva de densidade normativa.
- A Precedência Total de Lei: Determina que a Administração, para agir, deverá de ter sempre como base uma fonte habilitante de atuação (ou seja, uma norma que lhe confira poderes de atuação). Importa referir que, em Portugal, a reserva de lei só não tem como base uma lei ordinária quando estão em causa normas constitucionais de aplicabilidade direta (por exemplo, normas sobre direitos fundamentais).
- A Reserva de Densidade Normativa: Determina que a fonte habilitante que confira poderes de atuação à Administração Pública terá que deter um determinado grau de densidade, isto significa que essa norma deverá ser especifica e pormenorizada quanto aos seus pressupostos e meios de atuação. Podemos encontrar aqui dois tipos de normas: normas fechadas (vinculativas para a administração) e normas abertas (têm uma margem de livre apreciação).
- A Discricionariedade: A discricionariedade é a liberdade, conferida por lei à administração, de escolher entre várias formas de atuação.
- A Margem de Livre Apreciação: A margem de livre apreciação é a liberdade avaliativa (também esta conferida por lei à administração) de apreciar os factos respeitantes à sua decisão.
Aplicação
Prática: Análise do Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte de 28 de
Setembro de 2006 (Processo nº 00121/04)
Neste caso, foi
instaurada, no Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto, um ação contra a
Universidade do Porto e o contra-interessado “A” por parte de “M” (autora da
ação) na qual era pedida a condenação à prática do ato de instauração de procedimento
disciplinar ao contra-interessado com o fundamento de que, o facto da autora ter
sido requisitada pelo Prof. Doutor “A” na qualidade de Presidente do Instituto
de Ciências Biomédicas de Abel Salazar, para o ensino da cadeira de Toxicologia
(onde a mesma seria docente e a Professora Doutora “L” regente) seria um
insulto e uma ofensa à sua honra porque a regência da cadeira teria sido entregue
a uma professora menos graduada que a autora.
Por sua vez, o
Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto julgou a ação improcedente e “M”, inconformada
com esta decisão, interpõe um recurso jurisdicional do acórdão do Tribunal
Administrativo e Fiscal do Porto (datado de 08 de Setembro de 2005) ao Tribunal
Central Administrativo Norte defendendo que a sentença anteriormente proferida violava
o principio da legalidade, o disposto do artigo 25.º, n.º 1 e 26.º, n.º
2, alínea a) do Estatuto Disciplinar, o disposto dos artigos 100.º e 124.º do
Código de Processo Administrativo, bem como, o disposto do artigo 71.º, n.º 2
do Código de Processos nos Tribunais Administrativos. O Tribunal Administrativo pode fiscalizar esta ação porque há a alegação de uma violação do Principio da Legalidade (está portanto, em causa, uma violação grave),
Para analisar este
acórdão é necessário conhecer o que se entender por poder disciplinar: o
poder disciplinar é a possibilidade de sancionar os agentes e funcionários pela
violação de deveres que sobre os mesmos concirnam. O mesmo divide-se em ação disciplinar
(isto é, a analise dos factos que levam à infração) e competência para
a aplicação de sanções.
No caso em análise
verificamos que estamos no quadro da ação disciplinar (a autora defende que a Universidade do Porto deveria de ter averiguado se o presidente havia cometido,
ou não, uma infração). Relativamente ao facto da Universidade do Porto dever, ou
não, instaurar um processo disciplinar verificamos que a administração se move
no âmbito de poderes discricionários, mais precisamente na
reserva de lei do Princípio da Legalidade. Portanto, autora carece de razão porque o Estatuto Disciplinar dos Funcionários
e Agentes da Administração Central (norma discricionária fechada e,
portanto, vinculativa) não dispõe a obrigatoriedade de ser proferido um
despacho que determine o procedimento disciplinar, logo, não há aqui qualquer
tipo de violação deste estatuto quando a Universidade do Porto decide não
instaurar este processo.
Por sua vez, o Tribunal
Central Administrativo Norte julga a decisão improcedente porque os factos que haviam sido alegados por “M” não revelam qualquer
infração disciplinar – a comunicação feita pelo Prof. Doutor “A” relativamente
à contratação da autora como docente não constitui nenhuma ofensa à sua honra ou
desrespeito pelo seu estatuto porque, o facto de a mesma ser docente da Professora Doutora “L” e esta ter sido sua assistente no passado e ter um grau inferior de graduação, não vai contra nenhuma norma de cortesia e bons costumes .
Conclui-se
então que, apesar de ser permitida a fiscalização da Administração por parte dos
Tribunais Administrativos, estes não podem ultrapassar a margem de livre decisão
que a Administração tem, segundo o Princípio da Legalidade, quando se move
dentro do âmbito do exercício dos seus poderes discricionários.
Bibliografia:
AMARAL, Diogo
Freitas do, Curso de Direito Administrativo, Vol. I, 4º Edição, 2015, Almedina;
AMARAL, Diogo
Freitas do, Curso de Direito Administrativo, Vol. II, 3º Edição, 2016,
Almedina;
SOUSA, Marcelo
Rebelo, Direito Administrativo Geral, Tomo I, 1º Edição, 2004, Dom Quixote;
DGSI.pt
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