Comentário ao acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, processo 1/02, Tribunal dos Conflitos | João Ceia

Comentário ao acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, processo 1/02, Tribunal dos Conflitos | João Tomás Gomes da Silva Ceia

Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 2 de junho de 2002

Relator: Juiz Conselheiro João Belchior

Assunto: Da competência dos Tribunais Administrativos:

                Função administrativa/Função política 

1. Sumário:

No acórdão em análise foi decidido que a competência de um tribunal, entre tribunal comum e tribunal administrativo, se aferia pela forma como o Grupo dos Amigos de Olivença (A.)apresentou a ação, definiu o pedido e causa de pedir, aplicando o preceituado nos artigos 211º/1 e 212º/3 da CRP, 66º do CPC, 18º/1 da LOTJ, artigos 3º e 4º/1, a), do Estatuto dos Tribunais administrativos e Fiscais (E.T.A.F.). 

E, decidiu, assim, ser competente, naquele caso, que o tribunal de jurisdição competente era o administrativo, no caso o Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa (TAC de Lisboa) e não o tribunal de jurisdição comum e, desta forma, conhecer do pedido - ser o Estado e o IPPAR impedidos de praticar os atos ali em questão. 

2. Do acórdão:

O A. havia atentado junto dos tribunais comuns (neste caso na 12ª Vara Cível da Comarca de Lisboa) contra o Estado português e o IPPAR uma providência cautelar não especificada, pedindo que fosse proibido aos requeridos emitir um parecer relativo ao "Projeto de recuperação e reabilitação da Ponte Antiga da Ajuda para fins pedonais e turísticos" apresentado pela "Direção geral de Carreteras" e que não fosse autorizada a realização da obra. 

Na 1ª instância a providência considerada procedente por provada, considerando-se competente a 12ª Vara Cível da Comarca de Lisboa.

Interposto recurso para o Tribunal da Relação de Lisboa, foi proferido Acórdão no qual decidiu ser materialmente incompetente para a causa o tribunal cível, sendo competentes os tribunais administrativos. 

Foi de seguida interposto pelo A. recurso para o Tribunal dos Conflitos, tendo este confirmado a decisão da Relação, ou seja, que a decisão sobre o mérito da ação, a saber que fossem impedidos o Estado e o IPPAR de praticar os atos ali e apreço e a realização da obra era da competência dos tribunais administrativos.

E, é sobre a fundamentação da decisão do Tribunal dos Conflitos que tem como base a diferença entre função entre função administrativa e função política, que confere, ou não, jurisdição aos tribunais administrativos, respetivamente, que nos vamos agora debruçar.

3. Da questão: Função administrativa/ função política 

Competência dos tribunais administrativos/competência tribunais comuns

Primeiramente, cabe-nos fazer uma distinção entre a função administrativa e a função política, de forma a clarificar o porquê de determinadas matérias serem da competência de tribunais administrativos. 

Ora, em primeiro lugar, a função política uma atividade pública do Estado, que pretende definir o interesse geral da coletividade, enquanto que a função administrativa (sendo também, obviamente, uma atividade pública) procura realizar esse mesmo interesse geral da função política. 

Também no objeto estas funções se distinguem, visto que na função política "são as grandes opções que o país enfrenta ao traçar os rumos do seu destino coletivo" e na função administrativa "é a satisfação regular e contínua das necessidades coletivas de segurança, cultura e bem-estar económico e social"- Professor Diogo Freitas do Amaral in Curso de Direito Administrativo Volume I. 

Em terceiro lugar, os atos administrativos praticados no âmbito da função política dizem respeito ao poder político e às relações deste com outros poderes do Estado, sendo esta uma das razões pelas quais concordamos com a decisão do Tribunal dos Conflitos.

Com efeito, o ato administrativo em causa no acórdão recorrido, tendo em linha de conta que era prioritário indagar da questão da competência em razão da matéria (suscitada também pelo Ministério Público no recurso que interpôs), concluiu que “para o conhecimento da causa eram competentes os tribunais da jurisdição administrativa através do Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa (TAC), radicada, “basicamente, na ponderação de que o acto cuja prática se pretende obstar se configura como um ato que releva da função administrativa do Estado, com todas as características próprias dos actos administrativos, visto que se traduz, no desenvolvimento da actividade de um órgão da administração, inserindo-se a emissão do parecer e a consequente autorização da obra na salvaguarda dos interesses que a lei põe a cargo do IPPAR, nomeadamente e no que ao caso importa, a defesa do património cultural arquitectónico do País - arts. 2° e 3° do citado DL 120/97”, ou seja, neste ato administrativo não está intrínseco no poder político, mas sim à administração. 

Quanto à função administrativa, há ainda lugar á adoção de dois critérios diferentes para proceder à sua definição: um dos critérios é o critério negativo segundo o qual todas as atividades públicas que não se pudessem integrar nas restantes funções do Estado (função política, jurisdicional e legislativa), seriam abrangidas pela função administrativa; o outro critério é o critério positivo, em que a função administrativa, como já foi acima explicitado, realiza o interesse geral da coletividade que a função política pretende definir. 

Acresce que, a função política pertence aos órgãos superiores do Estado, que podem incluir o grupo das “atribuições de comando”, como ensina o Professor Doutro Freitas do Amaral in página 211, volume I, curso de direito administrativo, na edição 1987, e a função administrativa a órgãos secundários e subalternos, explicando-se este facto, porventura, na questão de que a função política é uma função primária do Estado, precisamente por definir o interesse geral da coletividade e que a função administrativa é uma função secundária do Estado que "reside na sua subordinação às funções primárias, que se traduz no seu afastamento das escolhas essenciais da coletividade política"- Professor Marcelo Rebelo de Sousa in Direito Administrativo Geral, Introdução e Princípios fundamentais Tomo I.

 Encerrando este tema em questão, é de extrema importância referir que, apesar da função administrativa se subordinar à política por a primeira ser uma função secundária do estado e esta última uma função primária, por vezes a função administrativa é capaz de se sobrepor e subordinar a política.  

Comentário final ao acórdão 

Como supra ficou explanado, o Acórdão em apreço, decidindo pela diferenciação entre função politica\função administrativa, concluiu, pelas razões aí plasmadas e também aqui supra explicitadas, estarmos perante um ato administrativo praticado no âmbito da função administrativa e, portanto, para o conhecimento da causa, serem competentes os tribunais da jurisdição administrativa, aqui o Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa (TAC). 

Tal conclusão radicou, basicamente, na ponderação de que o ato cuja prática se pretende obstar, se configura como um ato que releva da função administrativa do Estado, com todas as características próprias dos atos administrativos, visto que se traduz, no desenvolvimento da atividade de um órgão da administração, inserindo-se a emissão do parecer e a consequente autorização da obra na salvaguarda dos interesses que a lei põe a cargo do IPPAR, nomeadamente e no que ao caso importa, a defesa do património cultural arquitetónico do País - arts. 2° e 3° do citado DL 120/97.

Como já foi referido no tópico 2, apesar dos sucessivos recursos interpostos pelo A., a decisão do Tribunal dos Conflitos atribui a competência aos tribunais administrativos neste caso em específico, confirmando a anterior decisão do Tribunal da Relação de Lisboa, não reconhecendo competência dos tribunais comuns cíveis. 

Posto isto, concordamos com a decisão do Tribunal dos Conflitos.

E, é principio geral de competências em razão da matéria que, tudo o que está excluído das jurisdições especiais, está incluído na jurisdição comum e, portanto, é da competência de tribunais comuns (competência genérica), isto segundo os artigos 211º/1 da CRP, 66º do CPC e 18º/1 da LOTJ, e, sendo esta matéria de jurisdição especial, tem de ser da competência dos tribunais administrativos.

Como exposto acima, os atos praticados pela função política dizem respeito ao poder político e às relações deste com outros poderes do Estado e esta é uma das razões pelas quais concordamos com a decisão do Tribunal dos Conflitos, visto que o ato praticado nesta situação não diz respeito ao poder político, mas sim à função administrativa.

Bibliografia

• SOUSA, Marcelo Rebelo de; MATOS, André Salgado de; Direito Administrativo Geral Vol. I
• AMARAL, Diogo Freitas do; Curso de Direito Administrativo Vol. I, 4ª Edição 
• AMARAL, Diogo Freitas do; Curso de Direito Administrativo Vol. I, Edição de 1987

João Ceia Nº 61212- 2ºB, 15A