Processo nº 01407/02 || Comentário ao Acórdão || Administração Estadual Indireta e Institutos Públicos

Antes de analisar detalhadamente o acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, de 28 de Outubro de 2004, relativo ao processo nº 01407/02 onde é possível observar a temática da Administração Indireta do Estado, é relevante frisar alguns conceitos orientadores para melhor entendimento da análise do acórdão.

De facto, sabemos que a organização administrativa portuguesa é complexa e dividida em vários setores. Para analisarmos este acórdão, importa fazer referência à Administração Estadual, mais concretamente, a Administração Indireta do Estado. Este tipo de Administração é realizada por entidades que não o Estado e os seus próprios serviços, mas, uma vez que estão em causa os fins da Administração, estas atividades são realizadas por conta do Estado, ainda que não sejam prosseguidas diretamente pelo mesmo.

Deste modo, segundo os professores José Figueiredo Dias e Fernanda Paula Oliveira que passarem a citar, a Administração Indireta corresponde ao conjunto das entidades públicas com personalidade jurídica própria e autonomia administrativa e financeira, que desenvolvem uma atividade administrativa destinada à realização de fins do Estado ^[1]. Neste tipo de Administração, podemos encontrar os Institutos Públicos (IP), os quais têm extrema relevância para a análise deste acórdão. Os Institutos Públicos são, assim, pessoas coletivas de tipo institucional e têm como fim assegurar o desempenho de determinadas funções administrativas de carácter não empresarial. Os fins destes Institutos são determinados e estão dependentes do próprio Estado, o que revela um carácter indireto da administração exercida por estes Institutos, uma vez que as suas funções não lhe pertencem como próprias, mas devem sim considerar-se como funções de raiz que pertencem a outra entidade ^[2].

Tendo esclarecido estes conceitos, podemos então fazer uma análise mais detalhada do acórdão referido. De uma forma geral, podemos afirmar que este Acórdão incide sobretudo sobre os poderes que o Governo pode exercer sobre, neste caso, os institutos públicos, e a sua eventual possibilidade de prejudicar a posição dos particulares, frustrando as suas expetativas no que diz respeito ao recurso da norma do artigo 268º/4 da Constituição da República Portuguesa, que determina ser garantido aos interessados o recurso contencioso com fundamento em ilegalidade contra quaisquer atos administrativos, independemente da sua forma, que lesem os seus direitos ou interesses legalmente protegidos.

A análise deste acórdão vem verificar se os atos praticados pelo Governo no exercício dos poderes de tutela e superintendência, que visam orientar e fiscalizar a ação das entidades a elas sujeitas, neste caso, o Instituto Nacional da Aviação Civil (INAC), têm algum alcance para a situação concreta dos particulares, a fim de saber se estes podem, ao abrigo da disposição constitucional (artigo 268º/4), impugnar um ato feito com base nesses poderes.

Passemos agora à análise detalhada deste acórdão, fazendo uma breve referência a todos os factos e alegações, e concluindo com uma opinião relativamente à decisão do tribunal.

Ora, no referido acórdão, a recorrente interpôs recurso no Supremo Tribunal Administrativo (ou seja, STA), alegando que o acórdão recorrido fez uma aplicação incorreta do artigo 120º CPA, bem como do artigo 268º/4 CRP (que já foi referido anteriormente). O despacho que a recorrente pretendia impugnar, determinava que o Senhor Presidente do Conselho de Administração do INAC teria que cumprir, com carácter de urgências, todas as propostas e recomendações contidas no mesmo, entre as quais se conta a de assegurar que os competentes serviços do INAC diligenciem no sentido de promoverem a reposição nos cofres do Estado do montante de subsídio percebidos pelos membros do anterior Conselho de Administração do INAC.

Com isto, a recorrente vem alegar que na sequência da atuação do Governo, no uso dos seus poderes de tutela e superintendência a fim de determinar por despacho, que o INAC deveria repor nos cofres do Estado os montantes indevidos já gastos pelo mesmo, mas acabou por sair lesada. Tal lesão incidiu estritamente sobre as questões relacionadas com o recebimento de subsídios e ajudas de custo, por parte da recorrente, uma vez que, sendo esta membro do CA do INAC, viu lesados os seus direitos de forma direta. Para além disto, a recorrente alega ainda que, ao decidir de forma distinta, o acórdão recorrido violou o disposto no artigo 268º/4 da CRP, pelo que deve ser revogado e substituído por outro que determine a apreciação dos fundamentos do recurso interposto.

Postas estas alegações, o Supremo Tribunal Administrativo responde, vindo determinar que, sendo o INAC uma pessoa coletiva, dotada de personalidade jurídica que lhe é conferido pelos estatutos, integrando-se na, integrando-se na Administração Estadual Indireta, o Governo, segundo o artigo 199º CRP, pode, no exercício das funções administrativas superintender na administração indireta e exercer tutela sobre esta. Mas o que significa isto em termos práticos?

Para melhor entendimento, há que fazer uma distinção entre poder de superintendência e poderes de tutela. Ora, o poder de superintendência, de acordo com os professores José Figueiredo Dias e Fernanda Paula Oliveira, é o poder de definir objetivos, através de diretivas e orientações. É, e agora ao citar os professores, o poder de guiar a atuação das pessoas coletivas públicas de fins singulares colocadas por lei na sua dependência ^[3]. Acaba, portanto, por ser através deste que poder que há uma ligação do Estado, através do Governo, à Administração Estadual Indireta. Já para os poderes de tutela, há que fazer uma citação do professor Freitas do Amaral, que refere que o poder de tutela consiste no conjunto dos poderes de intervenção de uma pessoa coletiva pública na gestão de outra pessoa coletiva, a fim de assegurar a legalidade ou mérito da sua atuação ^[4].

Ainda que o artigo 199º da Constituição da República Portuguesa determinar que o Governo exerce os poderes de superintendência e tutela, não podemos esquecer que os Institutos Públicos são pessoas coletivas públicas com personalidade jurídica, com os seus próprios estatuos e que estes, de acordo o professor Marcelo Rebelo de Sousa, dispõem de protagonismo jurídico ^[5]. Deste modo, há que ter em conta os estatutos, publicados em anexo do Decreto-Lei 133/98.

No artigo 2º destes estatutos, encontramos que o INAC exerce a sua atividade sob a superintendência do Ministro do Equipamento, do Planeamento e da Administração do Território, competindo-lhes a definição das orientações gerais da atividade do INAC. Mesmo que o acórdão não dê relevância a este ponto, é adequado referir que, tendo em conta os estatutos, não seria permitido ao Secretário de Estado Adjunto dos Transportes (SEAT) emitir este despacho, uma vez que o exercício dos poderes de superintendência cabe a outros órgãos.

Ao longo deste acórdão, verificamos que a argumentação por parte do Tribunal parte principalmente da distinção entre ordens e diretivas. Enquanto a recorrente alega que o despacho resultou numa ordem concreta, específica e determinada quanto à necessidade de repor nos cofres do Estado os gastos indevidos, o Supremo Tribunal Administrativo vem considerar que o exercício do poder de superintendência passa pela emissão de uma diretiva, que corresponde a uma mera orientação que define os objetivos, que neste caso seriam apenas a reposição do dinheiro nos cofres do Estado. Assim, tendo existido esta diretiva, aquilo que o acórdão acaba por determinar é que não é correto considerar que a recorrente, enquanto particular, pudesse ver lesados os seus direitos, uma vez que o exercício dos poderes de tutela e superintendência, devido à sua natureza, não se manifestam pela prática de atos com efeitos jurídicos na situação dos particulares.

Mesmo discutível, parece correto concordar com esta argumentação, uma vez que o Estado, ao abrigo desta competência, não poderia prever que efetivamente a sua atuação tivesse consequências a nível da esfera jurídica desta particular. Tendo emitido a diretiva ao Instituto e, tendo este autonomia administrativo, caber-lhe-ia determinar os meios mais eficientes para conseguir atingir o fim, que recairia na reposição do dinheiro dos cofres do Estado. Daí que a atuação do Governo não seja ato de execução, uma vez que esta diretiva não corresponde a um ato administrativo.

O facto de não serem definidos os meios a utilizar deixa uma grande margem de liberdade ao instituto, ou melhor, ao Conselho de Administração no sentido de este determinar a melhor maneira de levar a cabo esta recomendação, ressalvando-se ainda a inexistência de sanção para a hipótese do não cumprimento. É importante notar que, esta questão de liberdade é relativa, pois, uma vez que se trata de Administração Indireta, há sempre uma margem de liberdade associada. No entanto, não será correto determinar que estes institutos têm toda a liberdade de atuar de forma discricionária, uma vez que estão subordinados aos atos do Governo.

Quando o Governo determina esta reposição nos cofres do Estado acreditamos que a recorrente não poderia impugnar este ato do Governo, uma vez que este poder de superintendência não se iria exercer ou manifestar pela prática de atos com efeitos jurídicos na situação dos particulares. Este ato é apenas uma manifestação do poder governamental de superintendência, tendo apenas como destinatário o órgão do INAC e, mesmo que a recorrente faça parte deste órgão, o ato não recai sobre a sua esfera jurídica, não implicando por isso, qualquer definição da situação jurídica.

Para além disto, a recorrente reclama ainda a possibilidade que lhe foi vedada, quanto à impugnação deste ato através do recurso ao artigo 268º/4 CRP. Segundo os professores Jorge Miranda e José de Melo Alexandrino, o que esta disposição determina é o direito à impugnação de quaisquer atos administrativos lesivos, independentemente da sua forma ^[6]. Esta ideia de tutela jurisdicional efetiva é inegável, mas, a fundamentação do acórdão determina que, não estando em causa um ato administrativo, não estará em causa este direito à tutela jurisdicional efetiva, até porque, tratando-se de uma diretiva, esta não tinha como destinatário o particular, mas antes o órgão do INAC, não lesando, deste modo, os direitos ou interesses legalmente protegidos dos administrados, neste caso, da recorrente.

Posto isto, o Tribunal decide manter a decisão da rejeição do recurso contencioso. Para concluir, conseguimos efetivamente perceber que, integrando-se os Institutos Públicos no domínio da Administração Indireta, estes estão sujeitos a poderes do Governo, independentemente da sua autonomia administrativa e financeira. Assim, ao abrigo dos poderes de superintendência e tutela, o Governo atua na sua relação com os Institutos e não com os particulares que fazem parte do Conselho de Administração do INAC, onde pertencia a recorrente. Logo, sendo esta recomendação uma manifestação do poder governamental de superintendência, tem como destinatário o órgão do INAC. Assim, todo este quadro apresentado revela que se trata de uma recomendação, não se intrometendo na esfera jurídica da recorrente.

Devido a todas as razões enumeradas, a decisão do Tribunal parece acertada e bem fundamentada, tornando claro o aspeto prático dos poderes do Governo, mas precisamente, do poder de superintendência na sua relação com os Institutos Públicos.

Bibliografia

·     ALEXANDRINO, José de Melo; SOUSA, Marcelo Rebelo; Constituição da República Portuguesa Comentada, Lex, 2000, Lisboa.

·       AMARAL, Diogo Freitas Do, Curso de Direito Administrativo; Vol I, Almedina, 3º edição, 2006.

·  DIAS, José Eduardo Figueiredo; OLIVEIRA, Fernanda Paula; Noções Fundamentais de Direito Administrativo; Almedina, 4º edição, 2016, Coimbra.

·       SOUSA, Marcelo Rebelo; Lições de Direito Administrativo; Vol I, Lex, 1999, Lisboa.

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·       [1]DIAS, José Eduardo Figueiredo; OLIVEIRA, Fernanda Paula; Noções Fundamentais de Direito Administrativo; Almedina, 4º edição, 2016, Coimbra; p. 66.

·       [2] Ideia desenvolvida in AMARAL, Diogo Freitas Do, Curso de Direito Administrativo; Vol I, Almedina, 3º edição, 2006, p. 365 e ss.

·       [3] DIAS, José Eduardo Figueiredo; OLIVEIRA, Fernanda Paula; Noções Fundamentais de Direito Administrativo; Almedina, 4º edição, 2016, Coimbra; P. 83.

·       [4]AMARAL, Diogo Freitas Do, Curso de Direito Administrativo; Vol I, Almedina, 3º edição, 2006, p. 880.

·       [5] SOUSA, Marcelo Rebelo; Lições de Direito Administrativo; Vol I, Lex, 1999, Lisboa. P. 357

·       [6] ALEXANDRINO, José de Melo; SOUSA, Marcelo Rebelo; Constituição da República Portuguesa Comentada, Lex, 2000, Lisboa; p.400.

Duarte Engana, nº 60928, Subturma 15A