Descentralização como corolário da democracia | Mariana Borges de Melo

Descentralização

À luz da Constituição da República Portuguesa de 1933, encontrava-se consagrado um regime, aos olhos da administração, concentrado e centralizador. Dadas as circunstâncias, é-nos permitido inferir que este absolutismo de poderes, seria uma consequência inevitável do regime político totalitário que Portugal, à data, era alvo. 

O pós-revolução, iluminado pela via democrática, terá dado corpo a uma nova Lei Fundamental, em 1976, que veio a consagrar o princípio de separação de poderes, e por consequente, tem vindo a reforçar o escopo da descentralização administrativa. A nova Constituição veio definir em largos traços a democracia portuguesa, pelo que seria incoerente e no mínimo contraditório excluir a vertente da administração desta definição. Em si própria, a administração veio a revelar, posteriormente, traços descentralizadores, afastando-se da antiga tendência de centralização.

De uma forma muito breve, primeiramente, distinguiremos a modalidade de descentralização de desconcentração administrativa. A distinção entre ambas baseia-se no facto da desconcentração atender ao processo de distribuição de competências por diversos graus, enquanto que, por sua vez, a descentralização assenta na existência e reconhecimento de pessoas coletivas autónomas. A desconcentração será, assim, o sistema em que o poder de decisão encontra-se repartido entre vários órgãos subalternos e o Estado, estando estes subalternos sujeitos à hierarquia e supervisão do órgão superior. 

Sucintamente, no seguimento deste texto, abordaremos o tema da descentralização a nível administrativo, sendo este que nos importa dado o contexto em que nos encontramos.

De uma perspetiva lógica, cabe-nos inferir a noção de descentralização como ponto de partida do enredo. O professor Diogo Freitas do Amaral define descentralização como “o sistema em que a função administrativa está confiada não apenas ao estado, mas simultaneamente a outras pessoas coletivas públicas, exemplo disso serão as autarquias locais.” Concretamente, a descentralização administrativa consiste na criação de entidades públicas, além do Estado, de modo a distribuir competências para a prossecução de interesses próprios administrativos, traduzindo-se na atribuição de autonomia administrativa e financeira às respetivas criações.

A anterior definição visa a qualificação da descentralização em sentido jurídico, pelo que a doutrina tem em conta, concomitantemente, a descentralização em sentido político-administrativo. No âmbito deste último instituto, o mesmo professor define-a como “as situações em que os órgãos das autarquias locais são livremente eleitos pelas respetivas populações, quando a lei os considera independentes nas suas atribuições e competências, e quando sujeitos a formas atenuadas de tutela administrativa.”

Em ambas as definições, a figura da descentralização surge como oposto ao sentido centrípeto de poderes. É visível a distribuição dos poderes para respetivas entidades criadas para tal, dando corpo aos princípios de descentralização, desburocratização e autonomia local, iluminados à luz da Constituição de 1976.

Na Lei Fundamental de 76, ainda no seu primeiro texto, o artigo 6º/1 afirmava o princípio da descentralização, “ O Estado é unitário e respeita na sua organização e funcionamento o regime autonómico insular e os princípios da subsidiariedade, da autonomia das autarquias locais e da descentralização democrática da administração pública.” Deste facto deduzimos já, que após a viragem de regime político de um Estado autoritário e totalitário para um Estado democrático de direito, visava-se, do ponto de vista administrativo, afastar o monopólio estadual de poderes, repartindo-os por entidades criadas para a prossecução dessas mesmas finalidades, dando origem a novos centros de imputação de efeitos jurídicos. Como o professor Paulo Otero veio frisar, a descentralização traduz-se na manifestação da separação institucional de poderes. 

É claro que esta repartição de poderes, opondo-se ao caráter centralizador, será uma evidência da democracia. Terá sido esta que possibilitou a partilha institucional de poderes, permitindo um regime livre, desconcentrado e autónomo. 

O típico exemplo de descentralização administrativa no ordenamento jurídico português, passa efetivamente pelas autarquias locais. Estas, enquanto centros autónomos de imputação de efeitos jurídicos, são dotadas de personalidade jurídica, tratados nos artigos 235º CRP e ss. Além de pessoas coletivas públicas, dizem respeito aos agregados populacionais de diversas circunscrições do território nacional, com o intuito da prossecução de interesses próprios. Consequentemente, apresentam um grau de autonomia significativo face a outras pessoas coletivas públicas, inserindo-se no âmbito da administração autónoma. Elucidando este conceito,   o professor Diogo Freitas do Amaral classifica-a como sinónimo de fenómeno de auto-administração. Fenómeno de auto-administração traduz-se nos próprios órgãos da administração autónoma poderem definir com independência a orientação das suas atividades, sem a submissão a ordens, instruções e superintendência governamental. 

Com base nesta concepção, à luz do artigo 267º/3 da Constituição República Portuguesa, é permitida a criação de entidades administrativas independentes, estando estas apenas sujeitas à tutela administrativa do governo, artigo 199º, alínea d) CRP. A tutela administrativa governamental é definida pela doutrina como o conjunto de poderes de intervenção de uma pessoa coletiva pública na gestão de outra pessoa coletiva, com a finalidade de assegurar o mérito e a legalidade dos atos administrativos por ela praticados. A par desta noção, realça-se que a tutela administrativa governamental não é exercida na sua plenitude nas entidades que incorporam a administração autónoma. Esta tutela encontra-se limitada, a abrigo do artigo 242º da CRP, apenas podendo o governo exercer juízos de legalidade aos atos administrativos autónomos. Ficam desta forma excluídos os juízos valorativos de mérito, consolidando-se o princípio da autonomia local. Este último, em comunhão com o princípio da participação e cidadania, vem justificar a intervenção dos cidadãos locais e regionais, no âmbito de decisões administrativas. Abre-se a porta a um espaço livre de decisão sobre assuntos de interesses dos particulares, que vivenciam as questões em primeira mão. Efetivamente fará todo o sentido restringir a tutela administrativa do governo a meros atos de legalidade, na medida em que a sua perspetiva da realidade local é muitíssimo diferente daquela constatada pelos particulares diariamente. O governo não poderá tomar decisões sobre situações concretas de teor local, sendo um atentado à descentralização e ao princípio da autonomia local, que lhes é devidamente reconhecido.

Além da tutela de mérito, é ainda afastado o poder de superintendência na administração autónoma. O poder de superintendência é entendido, consensualmente na doutrina, como a prerrogativa conferida ao Estado ou a outra pessoa coletiva de fins múltiplos, de definir os objetivos e funcionar como guia na atuação das demais pessoas coletivas colocadas por lei na sua dependência, artigo 199º, alínea d) CRP. Apresenta como fundamento a orientação e não o controlo de atos administrativos, distanciando-se assim da tutela administrativa. O poder de superintendência destina-se a orientar as atuações das entidades administrativas, traduzindo-se na faculdade de emitir diretivas e recomendações. Emite orientações genéricas, deixando liberdade de decisão quanto aos meios para a prossecução dos fins, refletindo-se num conceito mais vasto e liberal que a própria tutela governamental. No entanto, não obstante, e como já referido anteriormente, estes poderes são excluídos no âmbito da administração autónoma. Ressalva-se que, como distinto exemplo de descentralização no nosso ordenamento jurídico, a administração indireta é sujeita simultaneamente à tutela administrativa na sua totalidade integral e aos poderes de superintendência. Cabe elucidar que distancia-se da administração autónoma, uma vez que as suas entidades prosseguem fins estatais e não próprios. Por esta mesma natureza, justifica-se o reforço do controlo por parte do Estado. 

Será importante observar que apesar de as entidades públicas criadas para a prossecução de interesses próprios, na génese da administração autónoma, apresentarem-se independentes na realidade administrativa, não deixa de ser relevante existir controlo governamental, ainda que em menor escala, das mesmas. Caso estas revelassem liberdade total, não atendendo ao texto da Lei Fundamental e prosseguissem meros interesses próprios, ignorando o bem comum nacional, arriscaria a afirmar que estaríamos perante uma anarquia. A tutela administrativa governamental é a face de duas moedas. É estritamente necessária, refletindo por consequente o regime político vigente. Será então imprescindível encontrar um equilíbrio de liberdade e autonomia perante uma fiscalização de legalidade, sendo este conseguido no interior de um regime democrático.

Inserido num Estado de direito democrático, o princípio da descentralização administrativa garante a autonomia e a independência, na exata medida, das entidades que compõem a administração autónoma. Sendo um sinónimo de liberdade, auto-administração e autonomia, é tido como o espelho do regime democrático vigente no território nacional. Será inverosímil considerar que num estado centralizador seria visível a delegação livre e justa de poderes, visto que a própria génese estadual não o permitiria.

Portugal, enquanto produto da democracia e fruto do inevitável princípio da descentralização administrativa, artigo 1º, 2º e 237º CRP, apresenta inúmeras vantagens que, em sede de administração pública, não poderão passar despercebidas. A descentralização administrativa permite a garantia fundamental das liberdades locais, dando origem a um sistema pluralista de administração, limitando a concentração e o poder político. Em si, o poder local é um limite ao absolutismo. Enquanto Estado moderno e social democrático, a participação dos cidadãos será um objetivo elementar do seu regime, pelo que a descentralização administrativa é permissiva neste sentido. A criação de outros centros autónomos de imputação de efeitos jurídicos, além dos apresentados primariamente pelo Estado, admite portanto a intervenção dos particulares, reconhecendo-lhes efetivamente poderes de decisão e escolha numa realidade que lhes consideramos tão próxima. Este devido reconhecimento revela ainda, de outra perspectiva, ser novamente uma vantagem. Na prossecução do bem comum, a consideração pela sensibilidade das populações locais facilita a mobilização de iniciativas para a administração pública, salientando uma maior eficiência na relação entre custo-administração. 

Mediante esta enumeração de vantagens que um regime de administração descentralizado porventura apresenta, atendemos a outros princípios democráticos que o auxiliam na sua concretização. O princípio da desburocratização, tratado no artigo 267º/1 CRP e artigo 10º Código do procedimento administrativo (CPA), trabalha em comunhão com o princípio da descentralização administrativa. O professor Paulo Otero, à semelhança de grande maioria da doutrina, sustenta que a desburocratização se preocupa com a simplificação, eficiência e racionalidade organizativa da administração pública. Este princípio articulado com o da descentralização, evita a menor eficiência das entidades públicas e alcança grande parte da garantia do respeito pelos direitos e interesses protegidos dos administrados. 

Ainda, como primado da descentralização administrativa, destacamos o princípio da autonomia local. Este princípio reflete uma liberdade de decisão e de execução das pessoas coletivas públicas por ele abrangidos, de tal forma, que se confunde a aproximação da administração pública à população. Neste sentido, já o professor Marcelo Rebelo de Sousa redigia no seu manual, "o que caracteriza a descentralização é o desígnio duplo de desburocratizar e aproximar a administração das populações.” 

O preceito de autonomia local reconhece a faculdade de recusar soluções impostas unilateralmente pelo poder central. Esta prerrogativa jamais seria facultada mediante um estado autocrático, sendo por isso observável como pressuposto da democracia. 

Apenas numa democracia seria admitido tal sistema de organização administrativa. Evidencia-se  para este facto a assinatura de Portugal, sem reservas em 1990, da Carta Europeia de autonomia local, criada em 1985. A sua assinatura terá consagrado o sistema e o princípio da descentralização administrativa, fazendo ponte com o regime político vigente, que de outra maneira não seria permitido.

Acentuadas as diferenças entre regimes democráticos e regimes totalitários, são verificadas as mesmas entre administração descentralizada e centralizada, pelo que as segundas serão um espelho preciso dos primeiros. Já neste sentido aponta o professor Diogo Freitas do Amaral, quando no seu manual afirma que “ não é por acaso que todas as ditaduras, de direita ou de esquerda, suprimem a autonomia local, e quando consentem alguma dose de descentralização, colocam à frente dos órgãos autárquicos agentes políticos de confiança nomeados pelo governo central.”

Mariana Borges de Melo

Nº 61410 15A

Bibliografia

• OTERO, Paulo, Manual de Direito Administrativo, Volume I, Almedina, 2016, Coimbra;

• CAETANO, Marcelo, Manual de Direito Administrativo, 6ª edição, Coimbra editora;

• SOUSA, Marcelo Rebelo, Lições de Direito Administrativo, Volume I, 2ª edição;

• AMARAL, Diogo Freitas, Curso de Direito Administrativo, Volume I, 4ª edição, Almedina; 

• SOUSA, Marcelo Rebelo; SALGADO, André, Direito Administrativo Geral, Tomo I, 2ª edição, Dom Quixote;

• MACHADO, João Batista, Participação e Descentralização, Democratização e Neutralidade na Constituição de 76, Almedina Coimbra.