Administração Autónoma e Descentralização de Poderes- Ana Carolina Henriques
Alberto João Jardim, numa declaração que fez aos media, entretanto publicada no Diário de Notícias, no dia 29 de janeiro de 2019, profere o seguinte[1]:
“Portugal deve ir mais longe que a descentralização administrativa. Sou pela descentralização e estou entusiasmado nesse trabalho. Mas, eu sou a favor de um Portugal federal”
Diferente do que vigora em Portugal, nos termos do art. 6 CRP, com este breve trecho, o antigo Presidente do Governo Regional da Madeira revela ser apologista de que Portugal fosse um Estado Composto, salientando, aliás, a Suíça como exemplo de sucesso. Sem prejuízo de outros desenvolvimentos que esta notícia possa dar aso, nomeadamente do ponto de vista económico, esta suscita um conjunto de questões no âmbito do Direito Administrativo que merecem ser desenvolvidas no presente trabalho, nomeadamente sobre a organização administrativa em Portugal.
Importa referir que o presente trabalho estará dividido em duas grandes partes, de acordo com a própria organização administrativa: (1) por um lado, irei falar sobre os elementos que a compõem, de forma a percebermos o que é afinal a Região Autónoma da Madeira integrando-a para a Administração respetiva (2) mas, num segundo momento, irei desenvolver os sistemas administrativos de forma a perceber o que é afinal a descentralização que Alberto João Jardim se refere.
Em todo o caso, antes de desenvolver o tema deste trabalho, pergunta-se: o que é a Administração Pública? Trata-se de uma questão que, no meu entendimento, deve ficar clara, sob pena de inquinar uma compreensão correta daquilo que irei abordar. Pois bem, a expressão Administração Pública não unívoca, isto é, abrange vários sentidos. Um dos quais, aquele que importa para o trabalho, o sentido orgânico, surge como sinónimo de organização administrativa. Leigos sobre a matéria podem pensar que somente faz parte da Administração Pública o Governo, os ministérios... no fundo, aquilo que, de forma rigorosa, denominamos de Administração Direta Central. Todavia, não é bem assim, ou seja, a Administração Pública embora inclua o Estado, não é uma atividade exclusiva dessa pessoa coletiva. Ao lado do mesmo, estão um conjunto de entidades administrativas que não se confundem com ele, como é o caso da Região Autónoma da Madeira. Tanto assim é que a CRP, além das regras gerais sobre a Administração Pública, destaca o tratamento das regiões autónomas nos artigos 255 e ss.
Atendendo, aos elementos da organização administrativa, que são basicamente dois, por um lado, as pessoas coletivas, por outro lado, os serviços públicos, não há dúvidas que a RAM é uma pessoa coletiva de direito público (art. 2º/4 CPA). Mas o que significa ao certo dizer que constitui uma pessoa coletiva de direito público? Desde logo, o facto de serem titulares, em nome próprio, de poderes e deveres públicos, além disso, porque asseguram a prossecução necessárias de interesses público, mas também tratam-se de entidades criadas por iniciativa pública.
Atendendo à forma clássica de como a administração costuma ser dividida- a administração direta, indireta e autónoma- de acordo com o direito português, as entidades públicas que pertencem à administração autónoma, são as associações públicas, autarquias locais e ainda regiões autónomas. Sobre estas, o único poder que o Governo pode exercer sobre a administração autónoma é o poder de tutela.
Atendendo aos ensinamentos de Vital Moreira[2], para a definição de administração autónoma é importante convocar um conjunto de elementos, todos eles cumulativos entre si: (1) Em primeiro lugar. tem que haver um substrato pessoal coletivo, ou seja, esta administração pressupõe uma coletividade infra estadual investido em funções administrativas, devendo os membros dessa comunidade terem que apresentar uma homogeneidade entre si. Não basta por isso existir independência face ao Estado, é também necessário que seja expressão organizatória de um substrato pessoal, cujos assuntos ocupa. É importante aliás referir que em todas as entidades que compõem a administração autónoma há um substrato humano. (2) A administração autónoma deve estar imbuída de tarefas, ou seja, a mesma tem que prosseguir interesses próprios da comunidade a que diz respeito (por oposição ao Estado em que prossegue fins alheios). Todavia, neste aspeto, a doutrina sempre se confrontou com o problema da articulação entre interesses próprios da coletividade e os interesses gerais do estado, pelo que o Professor que há pouco referir, considera que, pese embora a administração autónoma prossiga interesses específicos de uma entidade, tal não impede que as mesmas entidades sejam encarregadas também do desempenho de funções estaduais alheias ao interesse específico da comunidade. (3) Além disso, a administração autónoma dirige-se a si mesma, ou seja, são os próprios órgãos que que definem com independência a orientação das suas atividades. Desta feita, os órgãos de governo próprio das regiões arquipélagos são a Assembleia Legislativa Regional, eleita por sufrágio universal, direto e secreto- art. 331/2º - e o Governo Regional que dela emana e que perante ela é politicamente responsável- art. 231/3. Figura igualmente, um órgão comissarial residente do Estado nas regiões- o Representante da República- que exerce funções vicariantes do PR nos territórios autónomos e que por este último é nomeado. (4) Por fim, deve haver uma responsabilidade própria. Se estas entidades gozam de autonomia face ao Estado, desenvolvendo uma ação livre de instruções estaduais, os mesmos assumem responsabilidade própria. Os mesmos são responsáveis perante a coletividade.
Passando agora para a segunda parte do trabalho, está agora em causa a matéria da descentralização. A descentralização assume várias formas, desde logo, pode ser territorial, institucional ou associativa. Neste caso da RAM, trata-se de uma descentralização territorial. Esta descentralização pode ainda ser considerada no plano jurídico, nos termos do qual o sistema diz-se descentralizado quando a função administrativa é confiada a outras pessoas coletivas territoriais, diferentes do Estado. Mas também do plano político-administrativo, pretendendo isto significar que há descentralização quando os órgãos são livremente eleitos pelas respetivas populações, quando estejam sujeitos a formas atenuadas de tutela administrativa e quando as leis consideram independente da sua órbitra de atribuições e competências. Dito isto, é de facto importante distinguir estas duas realidades (devendo ambas serem verificadas) porque em tempos assim não ocorreu.
Além das considerações anteriores, existem três grandes tipos de descentralização, em razão da autonomia concedida às pessoas coletivas territoriais[3] : (1) existe a descentralização administrativa, que envolve atribuição de autonomia administrativa, ou seja, a faculdade de poderem aprovar normas regulamentares para a concretização das leis, ou celebração de atos administrativos, mas também autonomia financeira e patrimonial. (2) descentralização político-administrativa, em que existe não só autonomia administrativa e financeira/patrimonial como ainda uma autonomia política que confere a possibilidade desses órgãos para aprovarem leis e atos políticos e (3) descentralização constitucional, isto é, além de todas as outras formas de autonomia referida, é também conferida autonomia constitucional, nos termos do qual permite uma revisão à constituição, ainda que respeitando a Constituição do Estado Soberano a que pertencem.
É de facto importante atender aos diferentes tipos de descentralização, na medida em que em Portugal as entidades que compõem a administração autónoma são dotadas de diversos níveis de descentralização, referindo-me mais concretamente às autarquias locais por oposição às regiões autónomas. Quanto às regiões autónomas é lhes atribuído uma descentralização política- administrativa, sendo que o art. 227 CRP enumera os poderes regionais de natureza política-legislativa, administrativa, financeira e patrimonial e o art. 228 dispõe sobre os termos da autonomia administrativa. Por oposição por exemplo, às autarquias locais que apenas lhes é concedido autonomia administrativa (art. 235 CRP). Por conseguinte, o Estado português engloba uma municipalização administrativa do território e uma regionalização política administrativa circunscrita nos arquipélagos.
Desta feita, após esta dissertação, percebe-se que o que o art. 6 da CRP pretende afirmar quando dispõe que Portugal é um Estado Unitário- ou seja, um Estado cuja autonomia máxima atribuída ocorre através da descentralização política administrativa- Regional Periférico- implica não só a descentralização municipal, mas ainda a criação de regiões, ou seja, parcelas territoriais menos extensas que o estado e periférico porquanto a regionalização ocorre em numa parcela minoritária do território.
Em jeito de conclusão, o último passo no âmbito da descentralização, sem prejuízo de melhor opinião, como referido anteriormente, é a descentralização constitucional, sendo que se Portugal adotasse essa forma de estado, tal como Alberto João Jardim pretende tornar-nos-íamos um Estado Federal. Dito isto, aquilo que verdadeiramente pretendi com este trabalho foi precisar o discurso do respetivo indivíduo, concretizando o que afinal é a RAM, integrando-a na modalidade administrativa respetiva e, por fim, fazer uma breve passagem sobre a descentralização, explicando o que afinal pretendia João Jardim.
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