O Espectro Funcional do Estado - António Azevedo Gomes

Sem que haja uma noção daquilo que é o tão importante Estado-coletividade, não será possível compreender aquela que é a definição, unanimemente reconhecida pela doutrina, de Administração Pública.

O Estado-coletividade é definido como um determinado território onde se fixa um povo que instituiu pela sua própria autoridade, um poder político com autonomia relativa.

A definição de Administração Pública torna indispensável necessidade de esclarecimento relativo ao que é o Estado-coletividade, uma vez que, por definição, a Administração Pública é tida como uma atividade desenvolvida no âmbito de satisfazer necessidades coletivas existentes através de serviços prestados, bens produzidos e atividades complementares cruciais para a prossecução desse mesmo fim, sendo que estas necessidades pertencem, precisamente, ao Estado-coletividade.

O anteriormente referido poder político instituído pela autoridade do povo fixado no território, vem estipular diversos fins, destacando-se de entre estes, a segurança, a justiça e o bem-estar económico, social e cultural. Estabelecidos os objetivos pelo poder político, seria inconcebível o seu alcance sem a criação de organismos e atividades focadas no cumprimento dos diferentes objetivos, nascendo desta necessidade as funções do Estado.

Chegados a este ponto podemos verificar, como tradicionalmente, que há divergências doutrinárias, nomeadamente no que toca a quais as funções existentes, ponto que focarei mais adiante.

A posição maioritariamente adotada é de que são quatro as funções e por sua vez, estão divididas entre si hierarquicamente, as funções primárias e as funções secundárias, distinção feita pelo facto de que as funções secundárias se submetem às primárias e são pelas mesmas condicionadas. Pertencentes ao patamar das funções primárias, encontramos as funções política e legislativa e no patamar “abaixo”, ainda que sejam necessárias e que coexistam com as primárias, encontramos as funções administrativa e a função jurisdicional.

Ambas as funções primárias têm um caráter tendencialmente inovatório, pois acabam por definir e procurar definir os interesses essenciais da coletividade, estas são situadas num patamar de “paridade constitucional”, contudo, diferem em alguns aspetos, nomeadamente no facto de que ao contrário da função política, a função legislativa tem uma atuação direta e imediata na vida dos cidadãos e ambiciona regular a vida social, contrapondo então com a função política, cujos atos não têm pretensão de se projetar na esfera exterior ao “Universo Público”, nem sobre os cidadãos.

Por sua vez, as funções secundárias, reconhecidas ambas como subordinadas às funções primárias, possuem as duas um caráter criativo, uma vez que desenvolvem aquilo que for definido, mas tal como as funções primárias, estas diferem entre si em alguns aspetos, diferenciação que irei expor mais à frente.

O professor Marcello Caetano, identifica uma outra função do Estado, sendo esta rejeitada pelo professor Freitas do Amaral. A função em questão é a função técnica, que não é aceite pelos seguintes motivos: a esta não é reconhecida autonomia e todas as funções têm componentes técnicas, no entanto, o Professor Freitas do Amaral rejeita esta função não desfazendo da sua importância na Administração Pública, tendo em conta que as atividades de produção de bens e de prestação de serviços são essencialmente técnicas.

Seguindo as mesmas considerações que o professor Freitas do Amaral, o Professor Marcelo Rebelo de Sousa reconhece também as quatro funções acima retratadas, no entanto, vem adicionar à função legislativa duas subfunções, a constituinte e a de revisão constitucional, prosseguindo a primeira o mesmo objetivo que a função legislativa, de moldar comportamentos, estruturas, fins e relações sociais e a segunda tem como finalidade atualizar e adequar a constituição à situação da coletividade (esta subfunção está subordinada à constituinte, pelo simples facto de que tem que respeitar os limites por esta previstos).

Do conhecimento de todos é o facto de que o Direito Administrativo teve uma “infância traumática”, daí surgir a necessidade de diferenciar a função administrativa de qualquer outra função estadual.   

São variadas as diferenças entre a função administrativa, para nós mais relevante, e as restantes funções.

Começando pela função política, esta difere logicamente pela sua hierarquia funcional superior, uma vez que é uma função primária. Perante isto, a função administrativa prossegue os interesses definidos pela função política, tendo como objeto a satisfação das necessidades regulares, possui um caráter executivo condicionado (já que põe em prática as orientações que lhe são dadas), contrapondo com o caráter inovatório e livre da função política e com o seu objeto, as opções que têm que ser necessariamente tomadas para que seja traçado o rumo do destino da coletividade.

A função primária que se segue, igualmente num patamar superior, tem como atividade constante a regulação da vida social coletiva através do estabelecimento de princípios e elaboração de preceitos com eficácia externa, é esta a função legislativa, que difere da função administrativa pelo facto de que a segunda está completamente subordinada à lei, sendo esta o critério, o fundamento e o limite da atividade administrativa. Ainda que sublinhadas as diferenças, é reconhecida pelo professor Marcelo Rebelo de Sousa uma parecença, a de que ambos revestem a forma de ato jurídico. Visto isto, podemos também concluir que há cruzamentos entre as duas funções, há leis que possuem caráter administrativo e atos de administração que materialmente poderiam ser leis, no entanto, falta forma e eficácia para tal.

Finalmente, resta-nos a distinção entre as duas funções do “patamar abaixo”, a função administrativa e a função jurisdicional. As características de ambas coincidem em relação à subordinação total à lei e ao caráter executivo. As divergências começam na finalidade que cumpre a cada uma atingir, enquanto que a primeira visa gerir, a segunda visa julgar o caso concreto, pelo qual espera passivamente, opondo-se à função administrativa, que prossegue ativamente a satisfação dos interesses gerais, sendo uma parte interessada na prossecução do cumprimento do objetivo. A diferença é clara, a justiça é superior aos interesses e a aplicação da lei é levada a cabo não só como um meio, mas como fim, opondo-se por completo à função administrativa, que se guia pela lei para atingir o fim pretendido.

“Atividade típica dos organismos e indivíduos que, sob direção ou fiscalização do poder político, desempenham em nome da coletividade a tarefa de prover a satisfação regular e contínua das necessidades coletivas de segurança, cultura e bem-estar económico e social, nos termos da legislação aplicável e sob o controlo dos tribunais competentes.” - Professor Diogo Freitas do Amaral sobre a função administrativa e a sua sujeição aos princípios de submissão à lei e aos tribunais.

É facilmente verificável que entre todas as funções, ainda que separadas em patamares, há proximidade, coexistência e interligação que permitem a aproximação do cumprimento dos objetivos definidos pelo poder político instituído no Estado-coletividade.

Bibliografia

Amaral, D.F. (2016). Curso de Direito Administrativo, (Vol.I., 4ª edição), Almedina

Sousa, M.R. e Matos, A.S., Direito Administrativo Geral, Tomo I

António Azevedo Gomes 
Subturma 15A
Nº60970