Presidente da Câmara Municipal enquanto órgão municipal | Mariana Borges de Melo

O sistema Administrativo Francês e a sua eventual Judicialização

A importância do acórdão do Tribunal de Conflitos, Société Immobilière de Saint-Just, 1902

É no esteio da Revolução Francesa que surge o tão famigerado sistema administrativo Francês que havia de servir de modelo à maior parte dos sistemas Europeus que se foram emancipando do Antigo Regime e do Sistema Tradicional, instituindo o Estado Liberal de Direito.

O sistema repousa numa interpretação sui generis da teoria tripartida dos poderes de Montesquieu (“ Il n’y a point  encore de liberté si la puissance de juger nést pas séparée de la puissance législative et de l’exécutive”, L’esprit des Lois”

 Tal divisão não era estanque, esse não era o objetivo “pour qu’on ne puisse abuser du pouvoir, il faut que, par la disposition des choses, le pouvoir arrête le pouvoir”.

Caberia então aos poderes de controlo inter-orgânicos, manifestados essencialmente através de atos políticos, os checks and Balances, escrutinarar-se entre si.

Neste contexto, urgia concretizar tão sábia doutrina, subtraindo a Administração Pública Revolucionária à jurisdição dos tribunais comuns. Encargo que Napoleão põe em prática com a promulgação da lei de 17 de fevereiro de 1800, criando os conseils de préfectures.

Tal reforma era da maior conveniência uma vez que a função jurisdicional era, durante o Antigo Regime, exercida esmagadoramente pela Nobreza, avessa e refratária à ideologia revolucionária. 

 Formalmente os Conseils de préfectures exerciam a função jurisdicional numa lógica de separação de poderes. Porém, materialmente os mesmos eram meros órgãos administrativos que proporcionavam a promiscuidade de poderes tão repudiada pelos revolucionários.

 Depois desta breve contextualização histórica cabe aprofundar as características da Função Administrativa, ainda que no plano teórico:

No que concerne ao direito que rege a atuação da Administração Pública, bem como a sua relação com os particulares, tal é o Direito Administrativo. Opostamente ao que sucedia no sistema Britânico, este demarca-se do direito privado, por conceder os chamados Pouvoirs Exorbitants, isto é poderes de autoridade que se traduziam  na competência para a prática de atos imperativos unilateral e coativamente.

A par desta característica surge o tão controverso privilège du préable ou exécution d’office – Privilégio de excução prévia- que se traduzia em duas prerrogativas distintas: na autotutela declarativa( faculdade de dizer o direito aplicável ao caso-deveres dos particulares-) e na autotutela executiva( faculdade de execução coerciva das decisões que encontrem resistência de um particular). Instituto inexistente no sistema britânico em que vigorava o Due process of law.

Estas faculdades exorbitantes da administração, no exercício das quais a mesma não carecia de autorização judiciária, eram legitimadas pela imposição do primado do interesse geral em detrimento do interesse particular: ("En effet, s'il n'est pas impossible qu'une volonté particulière s'accorde sur quelque point avec la volonté générale, il est impossible au moins que cet accord soit durable et constant ; car la volonté particulière tend, par sa nature, aux préférences, et la volonté générale à l'égalité." Du Contrat Social)

No que respeita às garantias jurídicas dos particulares as mesmas são consagradas na Declaração do Homem e do Cidadão como direitos naturais e como tal oponíveis ao próprio Estado.

Não obstante, não deixa tal documento de prescrever o dever de obediência à Administração Pública “tout citoyen appelé ou saisi en vertu de la loi, doit obéir à l’instant; il se rend coulpable par la résistance”.

Apesar deste estrepitoso elenco de garantias individuais a jurisdição e efetivação das mesmas seria da competência dos tribunais administrativos, e não dos comuns, que detinham incipientes poderes de fiscalização da legalidade sobre a Administração Pública. ( La définition du regime administratif se rèsume dans l’idée d’une centralisation des fonctions administratives sous l'áuthorité juridique du pouvoir administratif et, par suite, d’une séparation des attribuions entre le pouvoir exécutif et le pouvoir judiciaire en ce qui concerne l’administration du droit” Maurice Hauriou).

Por fim, a regra era a da irresponsabilidade dos funcionários e dos titulares dos órgãos pelos atos ilícitos perpetrados no exercício de funções, funcionando como um sistema de garantias administrativas. Paralelamente no sistema britânico existia uma responsabilidade pessoal.

Ora, tal paradigma ideológico sofre uma rutura marcante em 1902 com o Acordão do Tribunal de Conflitos Société Immobilière de Saint-Just.

No que se atém  à factualidade do lítigio, a questão a averiguar era saber se a expropriação de uma propriedade(manifestação do benefícios de execução prévia), realizada pela Administração Pública, que albergava uma congregação religiosa, não extrapolaria as funções administrativas, consubstanciando um abuso de poder.

O caso ascende assim ao Tribunal de Conflitos, órgão jurisdicional encarregue de dirimir litígios de jurisdições entre tribunais judiciais e administrativas.

Este acórdão vem consagrar o princípio da subsidiariedade do privilégio de execução prévia, estabelecendo pressupostos cumulativos para a sua aplicação “quand la maison brûle on ne vas pas demander au juge l
'áuthorisation d’y envoyer les pompier.

Contudo, o mesmo não deve ser equivocamente interpretado, uma vez que não extingue os poderes imperativos e unilaterais da Administração, simplesmente o limite dos mesmo encontrar-se-à doravante na oposição do particular, que só poderá ser superada judicialmente, como assinalado por Romieu, presidente do contencioso do Conselho de Estado, à época:

( regime dangereux qui peut donner lieu a des adus, tentation de se servir directement de la force publique dont elle dispose pour contraindre les citoyens. L’administration ne doit pas mettre d’elle même la force publique en mouvement pour assurer léxecution des actes de puissance publique. Elle doit d’abord s’adresser à l’authorité judiciaire qui constate la désobéissance, punit línfraction et permet l’emploi des moyens materiels de coercion. Romieu).  

A atrás descrita promiscuidade administrativa cessa definitiva e oficialmente com a criação de um verdadeiro Tribunal Administrativo de 1ªinstância- Tribunaux administratif- cuja jurisdição abrange todos os lítigios administrativos: entre cidadãos e o Estado ou qualquer outra pessoa coletiva de direito público, entre as últimas e o Estado. Tais tribunais regem-se pelo Código de Justiça Administrativa.

Desta 1ª instância é possível recorrer para o Cour Administrative d’Appel. Cabendo o derradeiro recurso ao Conselho de Estado, a jurisdição superior na hierarquia administrativa.

Considerando isto , a função judicial é agora competente para condenar, inibir e até se substituir à Administração Pública em certas circunstâncias (art.911-1”lorsqu’une décision de justice implique necessairement que des mesures d’exécution soient prises par l’administration, et si le juge est saisi de concluisions en ce sens par le requérant, il peut prescrire à ládministrations de prendre la mesure dans un délai fixé línjonction” CJA)

Exposto isto, é legítimo afirmar tal como o Professor Vasco Pereira da Silva o faz que não existe atualmente sistema administrativo de Estado de Direito que goze do benefício de execução prévia.

Em suma, Portugal na senda do sistema Francês, reformou o CPA(art.176º)em 2015, reduzindo tal instituto aos casos taxativamente, ou ainda que não taxativamente, há que atender à hipérbole de Romieu, se não cairemos no purismo de Dicey, aos casos em que se impõe a intervenção unilateral e urgente da Administração Pública
Benedita Simão Leal; nº60884