Presidente da Câmara Municipal enquanto órgão municipal | Mariana Borges de Melo

Da Teoria à Prática || Comentário ao Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte

 Na prática jurídica do Direito Administrativo verifica-se, como em muitos outros ramos do direito, uma constante necessidade de aprofundamento e consolidação teórica para uma correta aplicação prática. E, tal é bastante evidente se analisarmos um acórdão do Tribunal Administrativo, onde se suscitam inúmeras vezes questões teóricas relevantes. Neste âmbito, o presente artigo pretende, com o auxílio do Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte, Processo n.º 03098/12.5BEPRT, de 07 de outubro de 2016, demonstrar as várias questões teóricas que apenas uma questão prática coloca, mencionando apenas algumas questões conexas com a unidade curricular em causa, apesar de existirem muitas outras.

 Em primeiro lugar, de forma sucinta, o Acórdão supramencionado diz respeito a um recurso intentado pelo Sr. LPMG do Acórdão do Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto, de 2015, que tinha julgado improcedente a ação administrativa anteriormente por ele intentada, contra o Ministério da Educação e Ciência, com vista à declaração de nulidade dos atos administrativos do Diretor Regional de Educação do Norte, e do Secretário de Estado do Ensino e da Administração Escolar.

O Sr. LPMG é professor de físico-química, foi Presidente do Conselho Executivo e, ainda, Diretor do Agrupamento de Escolas Dr. MPV, com competências delegadas para exercer o poder disciplinar sobre o pessoal não docente, por parte da Câmara Municipal de Paços de Ferreira. Ora, no uso dessa delegação de competências, o Sr. LPMG exerceu o poder disciplinar sobre pessoal não docente, instaurando um processo disciplinar a AMRM. No entanto, segundo alegações do Diretor Regional de Educação do Norte, o Sr. LPMG encontrava-se numa situação de impedimento para proferir tal decisão (conforme o artigo 44º do antigo CPA), dado que seria conexo com outro procedimento disciplinar aplicado ao Sr. LPMG, e, uma vez que não comunicou esse mesmo impedimento, incorreu numa falta grave, que deverá ser punida disciplinarmente com uma pena de suspensão, por violação dos deveres gerais de prossecução do interesse público, de zelo e imparcialidade, nos termos do Estatuto Disciplinar dos Trabalhadores que exercem Funções Públicas (aprovado pela Lei n.º 58/2008, de 09 de setembro).

 Posteriormente, uma vez que o recorrente não concordou com tal decisão, interpôs um recurso hierárquico de tal suspensão para o Secretário de Estado do Ensino e da Administração Escolar, o qual foi indeferido. O recorrente opôs-se à decisão fundamentalmente por considerar existir violação de lei e uma situação de usurpação de poderes por parte do Diretor Regional da Educação do Norte, uma vez que este não teria a competência de exercer sobre ele o poder disciplinar. Tal poder estaria concedido ao órgão delegante, ou seja, à Câmara Municipal.

 Posto isto, o recorrente intentou uma ação no Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto, que negou o provimento das suas pretensões, baseando a sua decisão em alguns fundamentos, nomeadamente, considerando que o poder disciplinar se exerce no âmbito de relações hierárquicas e não de relações de delegação. O órgão delegante (Câmara Municipal) teria os poderes de orientar e dar instruções vinculativas ao delegado, e ainda o poder de avocar a si os poderes delegados, não estando em causa o poder disciplinar.

 Por último, o Sr. LPMG, no presente Acórdão, recorreu de tal decisão, mas sem sucesso, uma vez que o Tribunal manteve a decisão anterior recorrida.

 De seguida, indo ao encontro do cerne do artigo, cabe analisar alguns elementos e questões teóricas, fundamentais no Direito Administrativo, que estão em causa neste Acórdão.

Primeiramente, está em causa a relação das funções do Estado, mais propriamente as funções constituídas, previstas na Constituição da República Portuguesa, que se encontram em contraposição com a função constituinte/originária e a função de revisão constitucional/derivada, que dizem respeito, respetivamente, à função de estabelecer normas jurídicas essenciais que regem o Estado, os seus elementos, organização, estrutura e fins, e a sua relação com os cidadãos e entre os próprios cidadãos, e à função de rever a Constituição, dentro dos demais limites por si estabelecidos, de forma a que seja adaptada às novas realidades da comunidade. As funções constituídas dizem respeito às funções do Estado previamente estabelecidas pela função constituinte, desdobrando-se em funções primárias e secundárias. Dentro das funções primárias, que definem, de forma inovatória, as prioridades e primeiras opções coletivas, encontram-se a função política, e a função legislativa. Nas funções secundárias, que se encontram subordinadas às opções e decisões tomadas pelas funções primárias (ou seja, subordinadas à Lei – Princípio da Legalidade), encontram-se a função jurisdicional e a função administrativa. É a relação entre as funções secundárias que se encontra no presente Acórdão.

 Ora, à função administrativa, regulada pela Constituição nos seus artigos 266º e seguintes, compete a satisfação das necessidades coletivas (previamente selecionadas pelas funções primárias), consistindo numa atividade pública permanente, compreendendo tanto a produção de bens e serviços, como a gestão de recursos materiais e humanos para a prossecução do seu fim, tal como defende o Professor Marcelo Rebelo de Sousa e o Professor André Salgado de Matos, e cujos atos típicos são os atos administrativos (em causa no caso em análise, consistindo em atos praticados por um órgão da administração pública ou outra pessoa coletiva pública, com o objetivo de definir o direito a aplicar numa situação individual e concreta, regulado nos termos do artigo 148º do Código do Procedimento Administrativo), os regulamentos e o contratos da administração. Enquanto que à função jurisdicional, regulada nos artigos 202º e seguintes da Constituição, compete garantir a paz jurídica, nos termos do n.º 2 do artigo 202º, que inclui a competência de “dirimir conflitos entre interesses públicos e privados”, onde se enquadra a atividade do Tribunal no presente Acórdão.

 Ainda relativamente à função administrativa, é talvez mais fácil a sua compreensão através do conhecimento da organização da Administração Publica e os poderes inerentes.

 De forma a sistematizar brevemente a organização da Administração Pública, que consiste, de acordo com o Professor Freitas do Amaral, num “sistema de órgãos, serviços e agentes do Estado e demais pessoas coletivas públicas, que asseguram em nome da coletividade, a satisfação regular e contínua das necessidades coletivas de segurança, cultura e bem-estar”, pode dividir-se em i) administração direta: consiste na prossecução dos próprios fins do Estado, de forma direta pelos próprios órgãos e serviços do Estado, como por exemplo a Direção Geral de Educação; ii) administração indireta: os fins prosseguidos são os do Estado, mas são promovidos de forma indireta, por outras pessoas coletivas públicas, nomeadamente os Institutos Públicos; iii) administração autónoma: outras pessoas coletivas públicas, não criadas pelo Estado, e que seguem interesses públicos próprios, designadamente as Autarquias Locais; e iv) administração independente: não é controlada pelo Estado.

No caso em análise, alguns dos sujeitos em causa são:

i)     Ministério da Educação e Ciência: Órgão colegial, ativo, pertencente à Administração direta central do Estado.

ii)   Diretor Regional de Educação do Norte: Serviço público, pertencente à Administração direta periférica do Estado.

iii)Secretário de Estado do Ensino e da Administração Escolar: Órgão singular, consultivo, pertencente à Administração direta central do Estado.

iv) Câmara Municipal de Paços de Ferreira: Órgão colegial do município, complexo, ativo, pertencente à Administração autónoma do Estado.

 Relativamente aos sujeitos i), ii) e iii), o Governo exerce, enquanto órgão superior da Administração Pública (cf. artigo 182º da Constituição), o poder de direção, nos termos do artigo 199º alínea d). Sendo que, por poder de direção se entende o poder de dar ordens e instruções.

Enquanto que no sujeito identificado em iv), o Governo exerce sobre a pessoa coletiva pública do município o poder de tutela, nos termos do artigo 199º alínea d), ou seja, o poder de intervir de forma a assegurar o mérito ou a legalidade.

 Cada órgão mencionado tem a si atribuído um conjunto de competências, isto é, poderes jurídicos, que os permite prosseguir as atribuições, ou seja, os fins legais, da pessoa coletiva a que pertencem. Sempre que um órgão administrativo pratique um ato do poder político, legislativo ou judicial, incorre num vicio de usurpação de poderes, ou seja, sempre que se pratique um ato da competência de outro poder do Estado, conforme a doutrina do Professor Freitas do Amaral. No caso em análise, o recorrente considera existir usurpação de poderes na atuação do Diretor Regional de Educação do Norte, por exercer o poder disciplinar, sem ter competência para tal.

 Outra figura dentro da matéria da competência é a delegação competências (ou de poderes, conforme o termo utilizado no artigo 44º do Código do Procedimento Administrativo), que consiste num ato pelo qual um órgão permite a outro que realize atos administrativos sobre a mesma matéria, desde que o órgão originário da competência esteja munido de uma lei habilitante que lhe permite delegar poderes. Existem ainda outros requisitos no ato para que a delegação possa existir, estipuladas no artigo 47º do CPA, sendo eles a especificação dos poderes delegados ou os atos que podem ser praticados pelo delegado; a menção da norma habilitante; e posterior publicação.

 O Princípio da Imparcialidade, um dos princípios gerais da atividade administrativa, consagrado no artigo 9º do CPA e também no artigo 266º da Constituição, entrou também em causa neste Acórdão, por referência ao artigo 44º do antigo CPA, relativo aos impedimentos de intervenção de titulares de órgãos ou agentes da Administração Pública, que constituem uma garantia de imparcialidade, de forma a proteger, tal como refere o Tribunal, a independência das funções públicas e assegurar que a atuação administrativa se rege por princípios objetivos e transparentes. Este princípio consiste, essencialmente, na forma como a Administração Pública deve atuar com os cidadãos, não prejudicando nem favorecendo nenhum interesse privado, ou seja, não permite o tratamento privilegiado.

 Por último, cumpre retirar algumas conclusões. Relativamente à relação entre a função administrativa e a função jurisdicional podemos retirar que, tal como considera o Professor João Caupers, existe uma relação de controlo, dado que a função administrativa é controlada pela função jurisprudencial, no sentido de verificar a sua legalidade, uma vez que existe uma relação de subordinação com a função legislativa, e, por último, uma relação instrumental com a função política, na medida em que a função administrativa é utilizada pela função política para satisfazer as necessidades coletivas decididas por si.

 É importante salientar o sistema que compõe a Administração Pública, composta por pessoas coletivas (públicas, mas também em alguns casos permitidos por lei, privadas), órgãos e serviços públicos. Que, tal como refere o Professor João Caupers, demonstra que a Administração Pública vai muito mais para além do Estado, isto é, não compreende apenas a pessoa coletiva pública do Estado, uma vez que, outras entidades públicas e, algumas vezes, privadas, exercem atividades públicas.

 Por último, e terminando o artigo, uma pequena referência à posição do Tribunal Central Administrativo Norte quanto à alegação do recorrente de usurpação de poderes, com a qual concordo. O Tribunal considera não existir tal usurpação de poderes, uma vez que não é pelo facto de existir uma delegação de poderes que passa o órgão delegante a exercer o poder disciplinar sobre o delegado. Existe sim poderes do delegante em emitir diretivas e instruções vinculativas ao delegado sobre o seu modo de atuação, e o poder de avocar a si os poderes delegados, ou de anular, revogar ou substituir um ato praticado pelo delegado, nos termos do artigo 49º do CPA. Mas, tais poderes não se confundem com o poder disciplinar, que é exercido pelo superior, numa relação de hierarquia. Assim, é evidente, entre outras razões e justificações do Tribunal, a razão pela qual o Tribunal negou provimento ao recurso.

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Bibliografia:

DIOGO FREITAS DO AMARAL, «Curso de Direito Administrativo – Volume I», 3ª edição, Almedina, Coimbra, 2006.

JOÃO CAUPERS/ VERA EIRÓ, «Introdução ao Direito Administrativo», 10ª edição, Âncora, Lisboa, 2009.

MARCELO REBELO DE SOUSA / ANDRÉ SALGADO DE MATOS, «Direito Administrativo Geral – Tomo I», D. Quixote, Lisboa.

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Direito Administrativo I

Turma B, Subturma 15A.

Inês Neto, n.º 57918.